普惠性人力资本是在共同富裕价值导向下的重大理论创新和实践探索，是新发展格局下“有为政府”的责任担当。习近平总书记在2021年8月中财委第十次会议上围绕“如何实现共同富裕”的主题，首次提出“普惠性人力资本”概念并指出，要加大普惠性人力资本投入，有效减轻困难家庭教育负担，提高低收入群众子女受教育水平。[1]中央政治局委员、原浙江省委书记袁家军在2022年2月“高质量发展建设共同富裕示范区推进大会”上提出：系统深化研究普惠性人力资本提升问题，推动更多群众以知识改变命运，拓宽社会阶层向上流动主通道。[2]从国际经验来看，人力资本一般被认为是技术创新和经济增长的源泉，是发展中国家跨越“中等收入陷阱”的重要保证。改革开放四十多年，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，人力资本被认为是“中国经济奇迹”的主要促进因素。近年来随着少子老龄化的到来及生产要素的变革性重组，劳动力市场结构发生了显著变迁，我国经济发展面临着资本积累效果和人口红利逐渐消失的结构性难题，人力资本投资也存在较为严重的错配而致使资源配置效率低。[3]教育作为构成人力资本提升的关键机制，以人力资本红利对冲快速流失的人口红利，以人才红利创新经济社会发展的新格局，是教育、科技、人才三位一体格局的基础逻辑。这种逻辑需要连接教育发展与人力资本两个范畴，在二者之间架构起公益性、全覆盖、广谱系的桥梁，既要理解普惠性人力资本的内涵，也要探索其实现的具体路径。 一、普惠性人力资本：为何与何为 人力资本理论诞生至今已有60多年，在教育领域派生了教育公平、学习化社会、终身教育与学习、全民教育、融合教育等诸多思潮与流派，推动了“教育第一”的形成，是教育与经济社会耦合的标志性理论。社会资源由自然资源、物力资本和人力资本三部分构成，当物力资本投资收益率逐步疲软，人力资本驱动社会经济发展的长期效应也就愈发显著。目前我国人力资本的总体图式为：第一，2020年，全国人力资本存量为569.23万亿元。其中，男性的人力资本存量为394.52万亿元，女性为174.71万亿元，分别占总量的69.31％和30.69％。第二，1985年-2020年，全国人力资本存量由47.74万亿元增长到569.23万亿元，涨幅超过10倍，年均增长率达7.50％，远远高于其他国家，但仍然低于我国同期平均经济增长率(9.42％)。同一时期，全国人力资本存量的城乡分布也呈现出不平衡的发展态势，农村人力资本从29.77万亿元增长到79.74万亿元，年均增长率仅为2.98％，城镇人力资本从17.97万亿元增至489.50万亿元，年均增长率高达10.10％。第三，1985年-2020年，全国人均人力资本存量从4.91万元增至50.65万元，增长近9倍，年均增长率为7.06％。以1995年为分界点，1995年之前全国人力资本总量的增长(年均增长率为5.11％)快于人均人力资本(年均增长率为3.9％)，而1995年以后，二者几乎保持相同的年均增长率，并且全国城镇的人均人力资本存量也一直高于农村人均人力资本存量。这表明从二十世纪九十年代开始，我国人力资本的增长并非主要由人口数量的增长导致，而是由包括教育在内的其他因素所推动，我国社会财富创造与经济增长正由生产要素驱动转向创新要素驱动，创富能力即社会层面的人力资本存量提升成为关键。[4]十九届五中全会和二十大报告都提出了建设人才强国的目标，在人才范畴上包括了领军人才、创新人才和高技能人才三类，而以普惠性投入累积的人力资本则为我国建设人才强国提供了强有力的资源保障。 对“普惠性”一词的认知是理解普惠性人力资本的前提。这个概念包含了“普遍全面”“均等同视”和“受惠高质”三重释义。“普遍全面”强调由重点群体到专门群体，最后面向全体社会成员的过渡；“均等同视”就是要促进机会均等而非简单平均化，在承认个人、群体和阶层间按照技能水平、劳动贡献等合法因素而导致的合理适度福利差异的基础上，不断调节优化不同区域、城乡之间的居民收入分配结构，将福利差异化程度控制在可接受范围内，逐步实现基本公共服务的均等化；“受惠高质”就是要确保基本公共服务质量高、取用易、效果好、从基本生存保障扩展到使人民享有体面和有尊严的生活，实现高质量标准惠及民生。 据此对普惠性人力资本我们有两点认知：第一，普惠性人力资本可从投入的空间性、公益性以及提升路径的公共性等方面理解，是以公共财政和非赢利性的社会投入来全面提升人力资本数量和质量的一种政策范式和工作方式，其作用对象为全体公民，特别是16岁64岁的劳动人口。在义务教育全面普及的基础上，其可间接作用于0-18岁的儿童和64岁以上的老年人口，大幅度节省劳动力养育看护的时间精力成本，实现人力资本效用结构的整体优化，增加劳动力供给能力。第二，普惠性人力资本是劳动者的福利，包括受教育权利、培训与再教育权利、医疗保健权利、带薪休假休闲权利等，普惠性人力资本更加倾向于对弱势群体、困境群体、后富群体的投入，具有公平优先导向，包括但不止于流动人口、农民工、失业人员、新型农民、再就业者、残障人士等，具有政府兜底性、保障性和非赢利性。按金雪军的理解，“普惠性人力资本投入应该是‘普遍的’‘非歧视的’和‘受惠的’。所谓‘普遍的’，就是要让改革的成果惠及每一个人，对应的是‘全纳’和普遍主义原则；所谓‘非歧视的’，就是要保障所有人都可以无歧视、无例外地享受制度红利，以此破解过去人力资本投资中存在的城乡、区域、阶层、性别间的不平衡问题；所谓‘受惠的’，就是应由政府、社会组织或龙头企业提供主要资金支持，社会收益相对较大，个人成本相对较小”。[5] 为什么人力资本的当下投入要转向普惠性投入，特别是以公共财政投入为主?李实认为：在目前社会各阶层整体收入差距水平居高不下的现状下，上层阶级为了巩固阶层优势，其对子代的教育投资只会呈现几何指数增长。换句话说，受社会财富大小影响，不同阶层私人人力资本投资差距也会越来越大。然而只要通过缩小公共人力资本投资的差距，就可以在不损害任何阶层利益的前提下，实现缓解私人人力资本投资差距的盲目扩张。并且从长远发展来看，公共人力资本投资和私人人力资本投资中如果有一部分的差距不断缩小，继而使得其在整体人力资本投资中的比重不断上升，就可以推动全社会人力资本投资差距整体缩小，进而缩小不同阶层个体之间的发展差距，最终实现共同富裕。所以人力资本投资差距的缩小主要取决于公共人力资本投资均等化水平。[6]
