中图分类号 D0 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2022)05-0082-13 现代福利国家实践多源自回应经济现代化所导致的社会问题，如工伤、养老、医疗卫生与失业等。而福利国家区别于传统的社会救济与救助的主要特点在于，其覆盖范围更广、给付力度和资助力度更大等方面。而其之间根本性的区别还在于马歇尔为代表的公民身份理论研究者所指出的，福利国家是基于现代国家的公民身份的制度化实现。所以，在很大程度上而言，福利国家是现代化的产物。① 社会规约的思想与实践源远流长，甚至可谓一直伴随着人类社会始终。“广义的社会控制是社会或其中的群体为达到维持社会秩序而采取的手段；狭义的社会控制是社会或其群体对偏离社会规范的离轨(越轨)行为所采取的限制措施和限制过程。”②现代社会相对于传统社会，实施社会规约的需要也伴随着现代性的扩张而不断增大，因为现代化过程加大了社会发展的不确定与不稳定性，诸多社会风险也不断涌现。例如，包括人口流动在内的社会资源的流动与更大范围的资源配置都不断地扩大了社会风险，“社会资源的大规模流动已经蕴涵了巨大的风险，而且会强化由其他原因产生的各种社会风险”。③ 那么，现代福利国家的产生，是否由于加强现代社会的社会规约与社会整合的需要，或者说是否福利国家切合了这些需要？这也即意味着福利国家是否可以成为除了法律、道德、习俗、宗教、舆论、信息等之外的，一种重要的现代社会控制与整合方式？本文的研究将主要回应这些深层的研究问题。 一、福利国家难以削减背后的社会规制与整合功能支撑 (一)福利国家的实践与理论基础 关于福利国家研究的文献，早已经超越了简单的“算账”的阶段。福利国家建设的理论基础是在“二战”前后才逐步形成的。英国著名的社会保障专家贝弗利奇在1942年公开发表的报告是其整体构想诞生的重要标志。不过，这一报告在更大意义上只是一种“战时宣言”，甚至颇具战争动员性质。④这也使得福利国家发展在一开始就带有很强烈的机会主义色彩。这在不同国家的福利国家建设的历史上均有所体现，因为每一个有关福利制度改革的重大事件都有着非常复杂的政治和经济背景，而在福利国家产生与发展的过程中表现得尤为突出。 “二战”之后，马歇尔的公民身份理论为福利国家的发展奠定了理论基础，即马歇尔为已成事实的福利国家现象做出了理论上的回应和归纳。马歇尔将福利国家建设的必要性归纳为公民身份实现的需要，而且至少在英格兰，这是社会历史发展的大势所趋。⑤即马歇尔乐观地预言了福利国家的扩张。其论述和分析尽管带有强烈的权利话语色彩，即将社会保障体系的扩张归为人们可以“共享人类社会的文明成果”，并由此都过上“绅士”般的生活。这些其实都显现出马歇尔的公民身份理论的理想主义色彩。⑥而与此同时，马歇尔还是当时比较典型的福利国家理论构筑的精英主义论者，他认为推动英国福利国家发展的显然是社会精英，即推动19世纪中后期以来社会进步运动的是那些社会、政治和文化精英。⑦从中我们可以隐约看到社会文化精英对实施社会规约和整合的强烈诉求。 当然，历史给了西方国家再次展现其资本主义生命力的历史机遇。从“二战”到20世纪70年代的发达资本主义世界持续的“滞胀危机”期间，其普遍实现了30年左右的经济大发展的“黄金时代”。西方国家的社会保障支出占GDP的比重，普遍而迅速地飙升到20％左右。这一现象是发达资本主义国家的共性，这在福利国家研究的“工业主义”文献中得到充分呈现。⑧但是，随后经济危机与困难使得福利保障性支出上升的势头被抑制，有时候还面临着削减压力，虽然客观上只是不同程度的改革和调整，而非真正的削减。⑨不过，这一切都打破了“二战”前后福利国家构建的乐观主义的神话。而西方世界比较普遍的新自由主义改革对福利国家体系产生了巨大的冲击，其主要的改革目标包括：削减福利，改革政府，增强经济竞争力等。 (二)发现福利国家的隐性功能：社会规约与整合 不过，福利国家为何最终难以被削减？为何“尾大不掉”？通过对这一问题的相关研究，不少学者发现，福利国家除了具有实现公民的社会保障、社会公平等方面的功能以外，还存在着其他的社会功能。日本学者武川正吾将福利国家的内涵界定为三个层面：第一，作为国家理想的福利国家，其在《贝弗利奇报告》和马歇尔等人的早期研究中比较显见；第二，作为给付国家的福利国家，这当然是有着深厚的政治经济根源、社会发展功能的福利国家建设的一个重要的观察维度；第三，作为规制国家的福利国家，在武川的论述中，主要是指诸如对劳动力市场进行干预等带有福利管制性质的国家干预，例如保护劳工性质的规范性的法律法规以及直接的行政手段的干预。英国早期的《工厂法》及工厂监察员的检查制度就属于这类性质的规范。武川十分注意美国在作为规制国家的福利国家方面的特殊性，其主要经验即基于美国实践，“美国福利国家更重视机会的平等，所以社会性规制在美国被普遍地制度化。社会性给付和社会性规制有时能发挥相同的功能”。⑩新马克思主义者，如高夫(Ian Gough)等人，在分析福利国家的政治经济起源的时候也大谈包括福利国家的阶级矛盾，即福利国家在一定程度上可以实现阶级统治与社会规约的功能。(11)而相对于作为国家理想目标和给付国家的福利国家等方面的显性功能而言，福利国家的社会规制和社会整合功能则显得比较隐性，易被以往的学术研究所忽视，社会大众则更难以对此有所觉察和反思。 当然，美国著名的社会学家莫里斯·雅诺维茨于1976年出版的《福利国家的社会规约》一书中在更为广阔的视野下阐发了福利国家的社会规约功能。雅诺维茨指出，先前的研究者多从国家给付角度对福利国家进行界定，即主要基于社会保障性支出占GDP的比重这一指标。如果一个国家的社会保障性支出达到GDP的8％-10％，那么就可以说这个国家建立起福利国家了。而雅诺维茨也归纳了现代福利国家的社会规约和社会整合等方面的功能。他的研究发现，第二次世界大战以来，西方资本主义国家的国内矛盾不断被激化，特别是由于公民普选权的广泛实现，西方社会的社会运动不断高涨，但这些国家用于国内社会规约的经费反而削减了。雅诺维茨认为，那只能从带有强烈社会规约功能的福利国家建设角度去寻求相应解释。即福利国家不仅缓减了西方发达资本主义国家的政治合法性危机，同时也为广泛的政府干预奠定了基础，而如此广泛的政府干预和政府监管工具的使用，当然也为广泛的社会规约奠定了良好的基础，从而顺利地回应了资本主义国家的政治合法性危机和社会管理危机。(12)东北大学王颖教授将美国的新自由主义的理念的风靡，以及美国社会救助历史上典型的庇护主义结合在一起考察，提出美国福利政策改革的指导思想是“新自由主义庇护主义”(Neoliberal Paternalism)，并将其作为美国1990年代以来的贫困治理的主导模式。(13)
