问题的提出 政治信任作为一种政治现象，历来是政治学者和治国者所关注的重要话题。一般而论，政治信任是与合法性、政权基础以及政府绩效等政治命题联系在一起的。传统的政治学研究把政治信任分解为对政策、政治家、政府、制度乃至意识形态的信任。这种结构性分析基本上把政治信任的要素和面目揭示出来了。政治学界对政治信任的关注为我们研究政党-社会关系、政府-社会关系提供了重要启示。但是，把政治信任完全局限于政治学的视野之内，显然是忽视了政治信任赖以存在的持久性基础。因为政治信任的形成并不仅仅是与政府、官员、政策以及意识形态等传统的政治要素联系在一起的，而且提升政治信任和克服政治不信任的手段和途径也不是完全局限于传统的政治领域之内的。本文的基本问题就是持久性的政治信任是确立在什么基础之上的？这一基本问题又可衍生出以下几个问题：在那些存在着政治不信任的民主国家为什么能够保持政治体系的存续？为什么民主国家的政治不信任不构成颠覆政治体系的革命力量？在处于社会转型期的国家，为什么容易滋生政治不信任？社会转型期的政治信任如何得以重建？本文试图从法律(治)的角度，对政治信任的构建和政治不信任的克服提供一种新的解释，其目的在于探讨在国家治理形态的转变过程中，如何缔造持久性政治信任的法治基础。 政治信任的两种类型 政治信任虽然是一政治文化现象，但我们还是可以对政治信任的程度进行科学的测量。例如政权存续时间的长短、一个政党执政时间的长短等，显然都是衡量政治信任高低的重要标准。厦门大学胡荣教授对前人研究政治信任的成果进行了精彩的总结和概括。他在《农民上访与政治信任的流失》一文中提出：政治信任通常被定义为公民对政府或政治系统运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心。政治信任具有不同层次的内容，在最高层次，它指的是公民对待整个政治共同体即公民所属国家的态度。在第二个层次上，它指的是公民对待诸如民主等政治制度的态度。它还可以指公民对待诸如议会和政府机构等国家机构的态度。最后，它指公民对政治行动者即作为个体的政治家的判断和态度。由于政治信任的多层次性，它可能与特定职位的任职者相联系，可能与特定的政权相关联，也可能与制度相联系。公众对政府信任的下降可能反映了公民对政府制度的不满，也可能反映了对在任政治领导的不满①。 由此可见，政治信任涉及到人们对政治的感受与思考，它包含着对政治家和政治制度的评判。政治信任是公民与其代表者之间的核心话题。西方学者将较多的注意力集中于政治信任或政治不信任与民主制度的关联性上，他们认为民主制度如果没有足够的政治信任就根本无法运转。那么，政治信任的基础是由哪些要素组成的呢？戴维·伊斯顿将其归结为意识形态的、结构的与个人品质等要素②，而塞缪尔·亨廷顿更注重政治制度是否具备动员新的社会力量参与政治的能力。因为政治参与和政治制度化的比例对政治稳定和政治信任的影响最为严重③。阿伯巴克和沃克对政治效能感对政治信任的影响也进行了详细的研究，并得出如下的结论：在对政治信任具有影响的诸多变量中，政治效能感是最重要的。在把政治效能感的项目和个人特征的项目进行对比之后，他们发现“与对他人的信任相比，政治指标与政治信任感具有更强的联系”④。李普塞特则更注重政府有效性(能力)与政治信任的关系。李普塞特认为，民主政治的稳定性不仅取决于经济发展，而且也取决于政治体制的合法性与有效性。有效性主要体现为推定经济持续、稳定的发展。国民收入低和经济迅速发展时期的社会分化和社会对立，都是政治合法性和政治信任出现危机的社会根源⑤。而美国耶鲁大学的胡安·J·林茨和哥伦比亚大学的阿尔弗莱德·斯泰潘则认为合法性和效力不可分割的观点是一种错误。他们提出“认为合法性和效力总是紧密相连的看法既是一种错误概念，又是一种政治错误”⑥。在这一观点的背后，隐藏着如下的判断：政治信任是确立在合法性基础之上的，而不是确立在效能基础之上的。这一判断显然带有很强的意识形态偏见。 总之，总结传统政治学的研究成果，我们发现，政治信任体现为对政治行动者、政治制度和政治共同体的信任。长期的政治信任依赖于政府的绩效⑦。可见，这种政治信任带有极强的交易色彩和偏好特征。其交易色彩和偏好特征不仅表现在对政客、政党和政策的信任中，而且也表现在对政治制度的信任中。在一些完成民主转型的国家中，如果民主制度没有带来生活水平的提高和有效的社会治理，人们对民主制度的信任甚至也会出现下降的趋势。 基于对前人研究成果的总结，我们在本文中提出了政治信任的两种类型：偏好型政治信任和信仰型政治信任。 我们平常所说的政治信任基本上都是“以政治偏好为基础的政治信任”。在偏好型政治信任中，人们对政策、政治家的个体特征以及意识形态的偏好都可以成为支撑政治信任的重要基础。甚至对制度的偏好也可以成为巩固政治信任的基础之一。偏好型的政治信任要么是一种基于交易行为而形成的，要么是基于意识形态的固执与偏见而形成的。我们认为，偏好型的政治信任有可能因为制度失败、政策失效或者价值观的变化而遭致颠覆性的打击。因为偏好型政治信任并不能为一个国家的政治稳定缔造稳固的基础。 我们认为，持久性的政治秩序不是建立在偏好型政治信任基础之上的，而是建立在信仰型政治信任基础之上的。这种政治信任不是体现为对权力执掌者、政策的信仰，而是体现为对法律的信仰。在很多国家，当政治性的冲突和质疑难以通过调停、协商和交易得以化解的时候，最后基本上都是通过诉诸法律达成最终的解决。甚至对投票结果的刚性和正当性产生怀疑的时候，最后也是最高法院的一纸判决了却所有论争。对法律的信仰成为支撑政治信任的最为稳固的基石。由此可见，法律是普遍应用于政治共同体中的一套可以强制执行的公共规则⑧，信仰型政治信任乃是建立在法治基础之上的。当然，在高意识形态化的国家，信仰型政治信任也是存在的。但是，以意识形态为基础的信仰型政治信任却包含着致命的脆弱性，因为在马克思看来，意识形态本身就是一个虚假的世界。民众被神奇的领袖力量吸附到一个虚假的世界中，从而产生了蒙昧型的政治信任。所以，以意识形态为基础的政治信任，乃是对一个虚假世界的信任，而不是对一个真实的正义世界的信任。这种虚假的信任很容易被对另外一个虚假世界的信任所替代，特别是当被意识形态覆盖的世界出现分化的时候，这种政治信任的基础也就不复存在了。 以法治为基础的政治信任不仅可以为诸多政治性和社会性冲突的化解提供权威性的裁决，而且它可以超越地位差异和身份差异而缔造一个正义的标准。在法治型国家，法律具有三个最普遍的特点：第一，强调法律地位至上，防止滥用政治权力；第二，通过保护个人的权利以保障个人优先；第三，通过对有不同社会特性的人“在法律面前”进行个人的抽象以保证普遍性高于特殊性(意指在法律面前人人平等)⑨。所以，在法治型国家，人们可以不相信政党，不相信政客，不相信政府，但很少有人不相信法律。法律所具有的底线效应，几乎可以使所有的政治冲突在这里得到最后的化解。体现普遍权威的法律为政治信任提供了最重要的基础，因为在法律前面没有特权者。同样，普遍性的法律权威也杜绝挑战这一权威的民粹主义和专制主义力量在一个国家蔓延。政治信任作为一种政治文化，只有与普遍性的法律权威结合在一起的时候，才能超越各种虚假的偏好和投机性的政治取悦，为各方力量提供正义的辩护和保护。
