[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1002-8064(2022)02-0084-06 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》将加快推进我国国家治理体系和治理能力现代化作为战略目标，明确了继续深化教育治理改革的任务，以破除教育高质量发展的体制机制障碍[1]。对此，已有研究大多将目光聚焦于西方发达国家，指望吸纳西方经验来探寻我国教育治理改革的政策工具。然而，外显形态相似的政策工具未必有共同的思想之源，以西方“政府退出论”为教育治理立论基点的改革路向存在弱化国家主体地位的风险[2]。在经济全球化的背景下，同为新兴经济体的俄罗斯、印度、巴西、南非(以下简称“四国”)，与我国所处的“发展阶段相近，所面临的复杂挑战相似，教育领域互补性强”[3]。深入研究四国教育治理的困境、成因，总结其困境突围的有益经验，规避相关教训，有益于更好地审视和选择我国教育治理改革的政策工具。 一、四国教育治理的困境 21世纪以来，推进教育治理是全球教育部门的重点工作。在百年未有之大变局下，各国教育治理面临着来自内外部的多重挑战，“其中新兴市场经济国家比发达国家所面临的挑战更复杂”[4]。作为新兴市场经济国家中的“时代样本”，俄罗斯、印度、巴西、南非这四国借鉴了西方治理理论、多中心治理理论、新公共管理理论等思想，实施了突出教育分权的基层自治改革，强调了非政府力量参与的多元共治改革，促进了政府部门职能转变的善治改革。从效果来看，四国的改革“虽然看似很有成效，但其整体结果却是令人沮丧的”[5]，教育分权下而不放、公私合作协而不同、国家规制规而不制使其仍面临着不少挑战。 (一)基层自治改革举步维艰：教育分权下而不放 促进政府向下分权是四国教育治理中基层自治改革的共同趋势。政府向下分权意味着“发挥地方政府和学校的主动性和创造性，增强其在教育经费、人员选聘、课程设计、教育评估等方面的自主权”[6]。巴西的教育治理由联邦政府、教育部、州和自治区共同负责。近年来，他们增进了地方政府依据联邦指南制订教育计划、分拨教育经费的自主权，并通过资助技术援助、咨询服务和教师培训等制度性安排来提升校长的决策能力。南非教育治理的三项原则是权力下放、责任共享和民主决策，他们依据1996年的《南非学校法》(South African Schools Act，简称SASA)，允许各所中小学校建立具有广泛权力的自我管理机构，推动家长、教师、学生、社区成员等先前是边缘化的群体参与教育决策，具体包括“招生政策、学费、语言政策、经费管理”等方面[7]。印度逐步完善以各邦独立自治为主的教育管理体制，出台了《儿童免费义务教育权利法》(Right to Education Act，简称RTE)，确立了社会组织通过学校管理委员会(School Management Committees，简称SMCs)参与教育治理的合法地位，以提升学校教育质量和公平性。俄罗斯教育政策中将合理分权和有序统一作为理顺各级教育管理机构纵向关系的核心价值观，赋予每一级地方教育部门在联邦法律框架内更大的教育事务管理自主权，以实现教育管理的分级化。 受实现条件的限制，四国促进教育分权的基层自治改革未实现预期。虽然四国的基层自治改革有利于扩大学校独立管理校内事务的权限，“提升其民主化程度，减少政客对学校管理运行的影响”[8]，但高度不平等的政治地位和极其不均的社会条件共同阻碍了四国政府权力下沉改革的推进。一方面，由科层管理所造成的行政依附传统迟迟没有退场，学校领导层并不具备自主行使教育决策的能力。印度虽在RTE法案中确立了社会组织参与教育治理的合法地位，但教师工会和教师政治家仍在阻止教育分权政策的实施上拥有很大的权力。巴西虽然通过制度性安排确立了校长独立进行学校内部事务决策的权力，但校长仅拥有有限的自主权，“校长仍需对其政党支持者负责”[9]。另一方面，在学校内部，家长的受教程度、社会地位与社会资源的差异也阻碍了教育分权改革的推进。巴西“家长在多大程度上参与学校事务，直接取决于他们的收入水平和受教育程度。目前巴西的赋权改革并不足以保证公民有效地参与教育决策”[10]。南非的调查结果也显示，女性家长、黑人家长、体力劳动型家长仍未在学校治理委员会中获得相应的代表地位[11]。自治能力缺乏、弱势群体代表地位缺失无疑影响着基层自主性提升的旨趣，也为增进国家与基层的上下联动树起了一堵隐形的围墙。 (二)多元共治改革难以为继：公私合作协而不同 21世纪以来，四国教育治理的政策重点是增进公共部门和私人部门的公私伙伴关系，以及营造政府与非政府多元主体基于共同利益共同管理教育事务的共治格局。四国通过“教育融资”“教育民营化”“公共补贴与监管”等政策[12]，鼓励非政府力量运用所掌握的资源与政府部门形成合力，提供高质量的教育资源和产品。四国国家政策的支持为政府与非政府组织的协同合作指明了方向，为教育民营化力量的发展提供了舆论氛围，也为丰富学生多样化的学习选择提供了可能。联合国教育、科学及文化组织(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization，简称UNESCO)的调查报告显示[13]：2012年，俄罗斯民办学校虽然其数量仅占全国学校总数的5%，却凭借其优质的资源和服务吸引了全国13%的学生。印度的民办学校也越来越受欢迎，在民办学校就读的学生比例位于四国之首，就读人数接近全国学生总数的30%。南非民办教育机构发展相对缓慢，20世纪90年代末，民办学校入学人数仅占南非学校总入学人数的5%，但2000年到2010年间，其入学人数增加了76%。巴西伯南布哥州依据2007年的“参考学校”(reference schools)政策，实施的与营利性公司合作的伙伴关系计划发挥了示范性作用，该计划最初在10所高质量的全日制学校实施，到2010年，它已扩大到60个全日制学校和100个半日制学校。
