一、导论 郡县制是中国自秦以后实行的基本国家体制，其特征是中央政府直接统辖全国疆域和人民，同时，把疆域划分为若干行政区，设立直属于中央政府的地方政府，任命地方官员，对人民及管理事务分而治之，以实现中央集权的目标。在郡县制国家，我们通常所说的“国家治理”，其实包含两个层面：一为统治(domination，government)，即国家对其疆域和人民的统治；一为治理(governance，administration)，主要是指中央政府和地方政府对各项公共事务的治理。在中国历史上，对前一个层面通常名之为“统”，对后一个层面则称为“治”，有时也称“理”。简言之，“统”的对象主要指人，即特定疆域内的人民，所谓“统御”“统驭”，均指对疆域内人民的管理和控制，目的是维护中央政权的安全，以及维护国家统一体的稳定和秩序；“治”的对象主要指事，即各类公共事务，包括全国性公共事务、地方公共事务和社会团体事务等，目的是管理、办理各项公共事务。① 相应地，对于中国国家治理研究有三种视角，一是“统”的视角，一是“治”的视角，一是“统与治的关系”的视角。如曹正汉提出的“中央治官，地方治民”模型，主要是从统的视角揭示郡县制国家的统治结构和运作机制；周黎安提出的“行政发包制”模型，主要是从治的视角探讨郡县制国家的治理逻辑；周雪光提出的“一统体制与有效治理的矛盾”，则是从统与治的关系的视角，考察郡县制国家治理所面临的问题，及应对此种问题所衍生出来的机制。②此外，许成钢等提出的“地方分权的威权体制”，强调中国国家体制的特点是中央政治集权与地方行政分权和经济分权相结合，也是从统与治的关系的视角，分析中国经济增长的机制和条件。③ 然而，当代学者关于中国国家治理研究，虽然存在着上述三种视角，但是，却没有明确地把统与治这两个层面区分开来，也未能系统地考察统与治的关系，特别是未能系统地分析统与治的冲突。周雪光提出“一统体制与有效治理的矛盾”，虽然是讨论郡县制国家的统与治的冲突，但是，他把考察范围主要限于冲突的一种类型，即中央统治与地方治理之间的冲突。④在郡县制国家内，统与治的冲突有三种类型，分别为中央统治与地方治理的冲突、国家统治与社会治理的冲突以及中央政府内部的政权与治权的冲突。对于后两种类型，周雪光有所涉及，但尚未展开系统性分析。 本文的目的是，以历史上学者们的论述和当代学者的研究为基础，尝试在国家治理上区分统与治两个层面，并系统地分析郡县制国家的统与治的关系，考察统与治的冲突，从统与治的关系视角，推进中国国家治理研究。 二、统与治之分 统与治是国家治理的两个层面，或者说两个维度，两者之间既有区别，又紧密结合在一起。在讨论统与治的关系之前，我们有必要对统与治的概念作清晰界定，对两者之间的分别作更细致的解释。 (一)统与治的涵义 1.释统 “统”，或“统治”，据《汉语大词典》的解释，主要是指一个政权为维持其生存与发展，运用权力支配其领土及人民的行为。⑤“统”作为政治概念，在历史上广为接受的解释是宋代欧阳修《原正统论》所作的定义：“统者，所以合天下之不一也。”⑥这一定义与《汉语大词典》对“统治”的解释基本一致。所谓“合天下之不一”，自然是对疆域和人民进行集中管理和控制，使之成为一个统一体。苏轼《后正统论》重复了欧阳修的定义，其门下陈师道撰《正统论》，训“统”为“一”：“统者，一也；一天下而君之，王事也。”所谓“一天下而君之”，用现代语言来说，是指国家建设，特别是指政权建设，所以是“王事也”。明代章潢撰《论历代正统·总论历代正统》，沿用此种解释：“统也者，合天下而归诸一者也。”⑦清代王夫之《读通鉴论》：“统之为言也，合而并之之谓也，因而续之之谓也。”⑧王夫之补充了前人定义所忽略的部分：“统”不仅仅是指“合天下而归诸一”，还包括“因而续之”，即政权传承和维系。 所以，统的对象是疆域和疆域内的人民，即对疆域和人民进行集中统治，“一天下而君之”。与“统”相近的词是“御”，故统、御可连用，以强化“统”的涵义。明洪武十三年，朱元璋罢中书省废宰相，但又深知辅臣之重要，曰：“朕尝思之，人主以一身统御天下，不可无辅臣，而辅臣必择乎正士。”(《明太祖实录》卷一三三)，此处“统御”即统的涵义。 本文采用欧阳修的定义，“统”是指对疆域和人民进行集中管理和控制，使之成为国家统一体，并在国家统一体内实施法律和秩序、维护中央政权稳定和延续，所采取的行动或从事的活动。当然，这一类行动主要是由中央政府承担，或由中央政府主导。所以，中央政府最重要的职能是统治，包括国防、外交、全国法律的制订与实施、全国性征税等等，均属于中央政府的统治范畴。此外，在郡县制国家，由于地方政府受中央政府领导和控制，代表中央政府在本地区管理和控制地方民众，因此，也承担着协助中央政府实施统治的责任，成为中央政府实施统治的一种组织手段。 2.释治 “治”的起源大约与治水有关，《说文解字》指“治”为水名。⑨延伸到社会事务和政治领域，“治”主要指治事，特别是办理或管理众人之事。所以，《康熙字典》释“治”为“理”，治与理可通用，故也称“治理”。在本文中，所谓“治”(或“治理”)，是相对于“统”而言，指在不损害国家统一体的前提之下，管理和办理国家统一体内部各类公共事务，包括全国性公共事务、地方公共事务和社会团体事务，所采取的行动或从事的活动。因此，中央政府和地方政府都需要承担治的职能，特别是地方政府，其主要职能是地方公共事务治理。当然，“治”不全是政府的责任，许多公共事务需要有社会参与，或者，需要由社会团体办理，所以，民众和社会团体也是参与治理、承担治理责任的一类主体。
