一、案例过程 1998年，郑州市为加强对馒头市场的管理，让郑州市民能吃上“放心馒头”，取缔了不卫生的馒头小作坊，特成立“馒头办”以示重视。“馒头办”的全称叫“馒头生产销售管理办公室”，共有6个，其中1个市馒头办，5个区馒头办。这是郑州市政府为百姓办的20件实事之一。 2001年2月28日，郑州市二七区馒头办以小包装上“没有标明生产日期”为由，禁止国有企业郑荣集团生产的知名品牌“郑荣馒头”在二七区销售；3月2日“郑荣馒头”经销商和郑荣集团分别领到了区馒头办开出的500元和1000元的罚单；3月6日，“郑荣馒头”在管城区又因同样的原因被查处，其经销商也领到了一张1000元的罚单。 郑荣集团认为他们首批获得了市馒头办颁发的“馒头定点生产许可证”，按照市馒头办的规定，生产日期应该打在大包装袋里的合格证上，而且“郑荣馒头”是严格按照市馒头办制定的操作规程生产的，为何到了区里就不承认了？3月7日，郑荣集团向市馒头办提交正式公函，提出三点要求：一是二七区和管城区馒头办收回处罚决定，并登报致歉，挽回名誉损失；二是允许郑州市所有的“放心馒头”在该区销售；三是赔偿没收“郑荣馒头”所造成的经济损失。 市馒头办当即表示：区馒头办的作法没有依据，将撤销其处罚。但二七区馒头办却称：“郑荣馒头”想在二七区里销售，必须打上生产日期和保持期标签。随后，相关的区馒头办也表示：为了让老百姓吃上“放心馒头”，其他区没打生产日期的馒头一旦在本区内被发现，将立即予以查处。 一时间，“馒头风波”在郑州闹得沸沸扬扬，馒头厂家人人自危。 实际上，这场风波起因于郑州市馒头办年初的一项新规定：审批、下发馒头生产许可证的权力从区里收回，区馒头办不再办理相关证件。 区馒头办既然被迫放弃发放许可证的权力，只得把权力伸向处罚权上，查处从市馒头办办理了生产许可证的“郑荣馒头”，从而引发了一场“馒头风波”。 “馒头风波”并没有因此停止，继续向激化矛盾的方向发展。 2001年3月14日下午，郑州市馒头办在金水区白庙市场内查获了一家没有在馒头办办证的所谓“黑馒头”厂，正要对其处罚时，区馒头办也及时赶到，坚持要由区馒头办罚款，两级馒头办为争夺处罚权，当街对骂，造成“风波”的激化，并引起不少市民围观，新闻媒体也开始加以报导。 为了平息这一风波，郑州市政府有关机构也多次开会加以协调处理。市商贸委一位副主任表示，“馒头事件”发生后，郑州市商贸委连续召开三次会议，诚恳接受新闻监督，对管理上的矛盾及存在的问题准备采取四项措施：一、责令有关人员停职检查，区商贸局对本区馒头办有关责任人严肃查处；二、两级商业行政部门着手对两级馒头办进行整顿；三、从即日（3月23日）起，对市区两级执法队伍进行一次全面整顿，加强业务培训，对经培训仍不合格的人员，坚决清退；四、为确保今后执法规范有序，决定由市商贸委主管副主任兼任市馒头办主任，同时要求区馒头办主任由各区商贸局主管副局长兼任。 这样，沸沸扬扬的郑州“馒头风波”，以市区两级馒头办主任换人而暂告结束。3月31日，新上任的郑州市馒头办主任在他的办公室接受了中央电视台《经济半小时》记者的专访，回答了相关的问题。4月4日，郑州市政府召开新闻发布会，正式宣布对“馒头风波”的最后处理决定：一、撤销市、区两级馒头生产销售管理办公室，由工商、卫生、质量监督等职能部门依法对馒头生产和销售管理工作进行管理，确保市民吃上放心馒头；二、市馒头办未经物价部门批准擅自收取的每户企业1000元的公告宣传费，如数退还企业，对区级馒头办收取的各项费用，市政府已责成市内五区认真进行清退；三、从馒头风波中吸取教训，举一反三，认真转变观念，查找纠正不适应市场经济要求的做法，采取切实有效的措施，为市场经济的健康发展和人民生活质量的提高做出不懈的努力，切实改善经济发展环境。 “馒头风波”正式平息。 二、问题与动因分析 郑州市“馒头风波”从开始到激化矛盾，历时三个多月，但郑州市馒头办和区馒头办成立已经快三年了，为什么近期才爆发矛盾？“馒头风波”的直接动因与间接动因又是什么？综合上述问题，主要有如下三方面值得分析探讨。 （一）标准不一和处罚权的归属问题是引发矛盾的导火线。市馒头办规定，生产日期打在大包装袋里的合格证上，而区馒头办要求所有产品必须打上生产日期和保持期标签，否则立即予以查处。“郑荣馒头”首当其冲被区馒头办处罚，市馒头办指出区馒头办的处罚标准没有依据。这是矛盾激化的第一序幕。接下来是市馒头办处罚了黑馒头厂，区馒头办认为处罚权应归自己，由此导致市区两级馒头办矛盾白热化与公开化。 （二）权力利益之争是矛盾产生的直接动因。2001年1月初，市馒头办把原属区馒头办进行发放的许可证强制性地收归为己有，这样使市馒头办既拥有了市级企业的许可证发放权，而且还拥有了区级企业的许可证发放权，相反，区馒头办则失去了审批与发放许可证的权力，同时，也失去了本来属于这种权力所带来的利益。按照原规定，区馒头办发放一个生产许可证可收费1600元，其中500元上交市馒头办，剩下1100元归区馒头办，这对区馒头办来说，是一笔不小的收入。显然，市馒头办也看上了这笔收入。根据科层制等级节制体系，区馒头办无法收回原属于自身的许可证发放权，只得从处罚权下手，一场风波由此粉墨登场。 （三）市区职能部门权限边界模糊是矛盾产生的间接动因。对于层级政府和层级职能部门间的职责权限，分权制国家有明确的法律规定，一般不会引起权限之争。而在集权制国家由于没有明确的法律规定，只是对层级政府和层级职能部门的职责权限作了地域性的划分，具体划分方式与相关调整主要由上级政府和上级职能部门确定，这样，往往会产生矛盾，引起冲突。中国属于后一种情况的国家。1998年郑州市政府在增设临时机构馒头办时没有明确划定市区馒头办职责权限。根据一般的管理权限，市级企业归市级职能部门管，区级企业归区级职能部门管，从设立馒头办这一机构开始就按照这一习惯来管理的。由于层级职能部门间没有法定的职责权限划分，故一旦出现市级职能部门想调整市区层级管理权限（包括上收权力与下放权力两种行为方式）时，下级职能部门处于被动的弱势状态，无法保障自身的管理职责权限。现在市馒头办通过正式文件，直接上收了区馒头办的有关权力，引发区级馒头办的不满，由此导致层级职能部门之间的纠纷。这一现象是由层级政府包括层级职能部门间职责权限没有明确法定化的原因所造成的。
