中图分类号：G511 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2021)06-0035-09 一、问题的提出 在国际上，十多年前就有学者开始探讨全球教育治理。但在我国，即便是在五六年前，学界对于这个“舶来品”概念依旧有争议。国际关系学虽然在20世纪90年代就较多地开始谈论全球治理问题，然而基本不涉及教育领域。直至2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，提出“要提升发展中国家在全球教育治理中的发言权和代表性，拓展与有关国际组织的教育合作空间，积极参与全球教育治理”[1]，才正式将全球教育治理纳入我国的政策话语。此后，全球教育治理不仅在我国学界获得了“身份合法性”，而且很快就成为热门话题。2019年发布的《中国教育现代化2035》重申我国要积极参与全球教育治理，进一步激发了人们关注全球教育治理的兴趣。 然而，在全球教育治理由边缘话语走向中心的同时，笔者发现这个概念开始出现明显的滥用、错用现象，近乎把凡是涉及国际化元素的教育治理问题，甚至是有关其他国家教育治理的探讨都纳入了全球教育治理范畴之内。值得注意的是，全球教育治理无论是作为一个学术术语，还是一个政策话语，外延的过度泛化都将导致它丧失作为一个专有概念存在的价值，也不利于我们对于这一问题的研究。 本文无意对全球教育治理这样一个新兴并且正处于急速发展中的事物下一个规定性的定义，而是试图从其向度和限度探讨一种可能的概念理解思路。笔者认为，我们首先应区分“全球教育治理”这一术语的两种相关却又有所区别的向度。一种是将全球教育治理理解为一种已然存在或正在成为现实的实践，将其视作一种由来已久的，但在全球化时代得到全面发展的特殊现象[2]，是国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务的管理，以维持或确立合理国际秩序的活动。[3]另一种则更多的是将全球教育治理理解为一种理想或理念，视之为一种解释全球范围内普遍存在的教育实践，指导解决全球教育问题的重要理论。[4] 二、作为现实的全球教育治理 20世纪90年代以来，全球化进程和国际教育发展的动态变化，极大地转变了教育治理的格局。这种转变的特点是在主权国家之外出现了多种决策来源，影响和冲击着教育系统的治理方式。全球教育治理被视作一种实然现象时，这意味着教育已成为全球治理的一个领域。这至少与以下三方面事件和趋势有关。 (一)教育领域出现了需要跨境合作治理的难题 教育对于塑造公民的身份认同、文化认同、价值观认同具有极其关键的作用，所以主权国家会高度警惕其教育事业受到外部干预。一个典型例子就是当前依旧有大量世界贸易组织(WTO)成员国没有参加教育贸易的谈判或对教育服务贸易做出承诺。但是，势不可挡的经济全球化和教育国际化使得教育日益跨越主权国家的地理边界，教育领域开始出现超越主权国家的治理范围，需要国际合作乃至超国家力量介入方能得以善治的治理难题，某种意义上的全球教育治理便应运而生了。 首先，跨境教育的发展给主权国家的传统教育质量管理模式带来了诸多挑战，需要跨境教育提供者和接受者共同承担维持质量的职责。[5]与此同时，21世纪以来，旨在增强专业机构合作的国际组织、网络联盟剧增，突出地强调了对质量保障自身可靠性和可信度的关注。[6]例如2000年成立的欧洲高等教育质量保障网络(European Network for Quality Assurance in Higher Education)，积极推动各国在高等教育质量保证领域的合作，2004年转型为欧洲高等教育质量保证协会(European Association for Quality Assurance in Higher Education)。2005年，在该协会建议与推动下，欧洲国家通过了《欧洲高等教育区质量保证标准与指南》(Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area，ESG)。[7]同年，联合国教科文组织(UNESCO)秘书处和经合组织(OECD)也共同制定了《跨境高等教育办学质量指南》(Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education)，为保护学生和其他利益相关者免受低质量办学和不良办学机构的侵害提供了一个国际框架。[8] 其次，国际人口流动带来了学历学位、职业资格的国际互认与转换问题。据统计，1990年至2017年，国际移民总量从1.53亿人增长到2.58亿人。这使得技能、经验的可转换性成为这个多样化和流动的世界所面临的重大挑战之一。[9]自20世纪70年代以来，以联合国教科文组织为代表的国际机构推动全球相继签署、更新了6个关于高等教育资历跨境认可的地区公约。当前，联合国教科文组织还在努力尝试制定高等教育资历跨境认可的全球公约。[10]与国际人口流动相伴随的还有日益走向全球一体化的劳动力就业市场，并由此引发了各国对于学生“国际通用能力”的关切，开始努力在核心素养框架开发和相应课程改革中寻求国际合作与共识。
