中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2021)02-0026-07 DOI:10.19503/j.cnki.1671-6124.2021.02.004 一、问题的提出 理论界或实务界对教育行政执法的界定尚未取得一致，有狭义和广义之分。狭义认定在教育部的规范性文件以及多地的教育行政执法权责清单中有所体现：执法主体以教育行政部门为主，而执法范畴的明确列举也限于行政许可、处罚等有限类别。这在一定程度上导致执法部门、行为种类、权能配置、治理效果均相对有限。理论界强调“执法力度不足”“执法手段匮乏”“执法主体单一”等问题，验证了教育行政执法权的软化。 与之针锋相对的是，若从广义角度来看，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法行为，执法主体包括政府及其教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等。例如，作为行政许可的学位点授权、作为行政检查的各类教育检查考核、作为行政处罚的教师资格撤销等都属于教育行政执法。实践中，这些执法活动往往被视为“内部管理”而游离于执法规制体系之外，权力运行的自主性始终难以得到有效控制。 我们要审慎地反思，教育行政执法应采取广义说还是狭义说？此项权力究竟是强还是弱？上述强弱悖论体现出，法律手段介入教育治理的范围和强度较为模糊，教育行政执法较之其他领域执法显然存在某些个性化特点。那么，如何看待行政执法的一般性与教育法调整对象的特殊性，这些问题都成为完善教育行政执法难以回避的话题。 二、权力弱化：教育行政执法权的狭义理解 关于教育行政执法弱化的讨论由来已久，这在一定程度上源于对教育行政执法主体、行为、范畴等认识较为狭隘，以致实践中出现责任主体单一、强制手段缺失、资源配置不足等问题，教育法也一度被批评为“软法”[1]。 1.执法主体单一 教育部及不少地方在推动教育行政执法的过程中，更多地采取狭义化理解，将教育行政部门作为执法主体，政府、其他行政部门，乃至被授权组织则不包括在内，或者仅仅在执法协作机制中加以提及(如《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》《关于加强教育行政执法工作的意见》第2条)。但是，受国家办学的历史惯性影响，教育行政机关主动执法的意识较弱，机构设置、人员配置、工作机制还处于探索阶段，且执法权分散在不同内设机构之间，普遍面临人手不足和专业化程度偏低的问题。例如，浙江省台州市黄岩区教育局2019年全年共受理行政许可383件，但该局尚缺乏法学学历背景的工作人员[2]。 此外，教育行政部门较之公安、市场监管等部门，缺乏成熟的取证、调查、处理、执行等工作机制和保障条件。对于校外培训、违规办学、校车安全等问题的治理需要会同其他部门展开，常态化的执法联动机制尚未有效确立。山东省胶州市教体局在2019年度行政执法工作报告中就曾披露，该局之所以没有出现行政处罚先例，原因即在于，涉及财产问题势必遭遇隐瞒或阻挠，教体局单独执法有很大困难[3]。教育部《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》也指出，各级教育行政部门存在执法能力有限、经验不足、权责不清等突出问题。 2.行为种类有限 从多地的教育行政执法清单来看，教育行政执法的手段极为有限，主要表现为行政许可和行政处罚。多数地方的权力清单(如《石家庄市教育局行政执法事项清单》[4])并未载入教育行政强制权；其他地方(如《济南市教育局行政执法事项清单》[5]、《抚州市教育体育局行政执法事项清单》[6])仅仅列举了加处罚款、暂扣作弊器材等零星事项。至于行政给付、行政奖励、行政裁决等其他执法手段也缺乏明确规定。此外，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法行为，但它们往往被视为“管理手段”而非“执法行为”。例如，河南省荥阳市教体局在2016年行政执法自查报告中，以“全年没有教育资格证书作假情况”为由说明了该局“没有进行行政处罚”，但随后在违规办学查处中又多次提到“关停”“取缔”“不准招生”等措施[7]。由此可见，我国尚未将这些措施作为行政处罚或行政命令予以规范化。 3.执法范畴狭隘 囿于执法主体单一和执法行为有限，教育行政执法形成了校车安全、乱收费、违规办学、招生腐败等管理痼疾。还有大量违反教育法的现象都没有被立案，更遑论作出行政处理。据某直辖市的一项执法状况调查显示，该市教委在一年内没有作出过行政处罚，甚至鲜见实质性的执法活动[8]。《沈阳市教育局2019年行政执法工作报告》也提及，该市2019年全年没有发生教育行政处罚案件，9573件许可案件全部集中于教师资格认定，且没有因执法行为引起复议或诉讼的情形[9]。此类“零处罚、零争议”的表述还出现于山东省泰安市、胶州市，以及浙江省温州市瓯海区、湖州市南浔区等多地的教育行政执法年度报告之中。这并不表明上述地区教育法律已经完全执行到位，恰恰反映出执法的刚度和力度没有得到充分保障。这从《沈阳市教育局行政执法事项清单》中可见一斑，如执法项目仅有处罚、许可和其他三类，共计7项内容，远低于其他城市，且执法范畴极为狭隘，未将违规招生、违规办学的行政处罚及各类行政检查活动纳入权力清单[10]。此外，不少地方的行政执法事项主要针对民办学校，对公办学校及其教师的监管则失之疲软，无形中缩小了教育行政执法的覆盖面。
