[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1002-0209(2012)02-0012-08 好的制度并不仅仅意味着设计完美的规制条文或文本，更重要的依赖于这些条文或文本在具体实施及其运行中的良好效果；不好的制度也并非只是内容设计的欠缺或失当，具体运行过程中的习得性失效也会导致制度的失败。教育制度的建立和实施，是规范和引导教育事业发展的重要保障。然而，我们也要清醒地看到，某些有着较好价值理念和目标期待的教育制度出台之后，却并没有表现出预期的效果：屡禁不止的择校现象严重扭曲了教育公平公正的理想追求，轰轰烈烈的素质教育背景下扎扎实实的应试教育顽疾持续考验着学生身心片面发展的极限，那些“因人而异”“因事而异”等的制度“变通”与“打折”现象不断彰显着“人治”的威力。何以如此?原因很简单，我们没有扎扎实实、不折不扣地去执行和实施那些好的政策和制度文本。因此，在法律条文、制度文本不断增多和不断完善的今天，高度重视和切实追求制度运行的最大效益，是教育法制生命攸关的紧迫话题。 一、教育制度运行过程中的习得性失效现象 教育制度的习得性失效是指一种人们对既有教育制度参照他人或既往应对经验有意为之乃至习以为常的改变或变通，致使教育制度低效或无效运行的现象。这种现象在制度运行过程中会经常出现，但是，如果制度运行中的“习得性失效”达到一定的临界点，则意味着一项制度的失败。在现行教育制度运行过程中，类似的“习得性失效”现象时有表现。 (一)教育制度的虚假运行 教育制度的虚假运行表现为制度在执行或实施过程中根本没有得到贯彻执行，或者执行者假制度之名而行与制度无关之实，致使制度徒有虚名。例如，关于减轻学生过重课业负担的问题，我国相继出台了一系列政策、法规、指示、意见等具备相应法律效应的制度规范，但是，直到目前为止，人们依然在为“减负”呐喊，以至于把“减负”视为长期困扰我国教育改革与发展的“顽症”之一。“减负”真的是不治之“顽症”吗?实非如此，是有些人不愿意“减负”而虚假的运行相关“减负”制度，最终导致如此结果。 从1993年起，我国相继颁布了一系列关于“减负”的制度性文件，如1993年的《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担，全面提高教育质量的指示》(国家教委颁布)，1994年的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》(国家教委颁布)，1999年的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(中共中央、国务院颁布，并指出“减轻中小学生课业负担已成为推进素质教育刻不容缓的问题……”)等。进入21世纪，国家对减轻中小学生课业负担的行政干预有增无减，教育部在2000年1月3日专门下达《关于减轻中小学生过重负担的紧急通知》，1月7日又在北京召开“减轻中小学生过重负担工作的电视会议”，要求切实减轻学生过重负担，全面推进素质教育；在2008年和2009年的政府工作报告中，温家宝总理连续两年谈及中小学学生的“减负”问题。然而，时至今日，我们的“减负”工作依然没有取得实质性的效果，甚至有越减负担越重的迹象。调查数字表明，西安市中学生感到压力很大：近一半的被调查者平均每晚学习3小时以上，61.7％的被调查者平均睡眠不足8小时；而北京市的中学生日平均学习时间为9.7小时，他们中71.7％的学生上课“感到困倦”，51.9％的学生“注意力不集中”①。在素质教育改革的时代背景之下，某些学校或某些地方在贯彻落实“减负”政策时采用的“挂羊头，卖狗肉”对策，打着素质教育的幌子，却依然走着应试教育的老路，最终必然会导致素质教育制度名存实亡。 (二)教育制度的不公正运行 制度的不公正运行表现为在执行或实施某项制度时，制度运行主体不能做到客观公正地执行或实施制度的有关规定，从而导致制度运行过程或运行结果的不公正。在制度运行实践中，权力的滥用、腐败、官僚主义等等，都是制度运行不公正的表现。教育乱收费现象就是一例。 据有关专家测算，从20世纪80年代末期到21世纪初的十多年时间，我国教育乱收费的总额已经超过2000亿元。教育已经和汽车、房子并列为当前10万元级消费的“三大代表”之一，教育腐败位居各种腐败之首②。其实，从20世纪80年代开始，党和国家有关部门就一直花大力气对学校教育乱收费问题进行治理。早在1989年，国家教委、国家物价局、财政部就联合发出通知，严格规定了学校的收费项目和标准，对不按规定擅自提高收费标准、扩大收费范围的除责令其退还多收的款额外，情节严重的，应对学校负责人和有关责任人员按照国家有关处罚规定严肃处理。进入90年代以后，国家先后制定和出台了一系列规范和制止教育乱收费的法律、法规和政策条文，具体名录见表1： 如此密集和频繁地出台有关治理教育乱收费的文件或规定，足见国家对此问题的高度重视和治理决心，但是，直至今日，教育乱收费现象仍没有得到根本的抑制，时有违规现象被揭露出来。据国家发展改革委统计，2006年上半年价格主管部门共查处价格违法案件3.6万件，其中教育乱收费案件11387件，再次居价格违法案件查处之首③。而教育乱收费，是指“一些地方和学校所实行的违反国家和省级人民政府的有关法律和政策规定，擅自出台收费项目，扩大收费范围和提高收费标准的行为，同时也包括一些基层政府和有关部门向学校或者通过学校向学生摊派和搭车收费”④。从幼儿园到小学、中学、大学，尤其是有名望的重点学校，收取诸如“择校费”、“赞助费”、“辅导费”等，从几百元到几万元甚至十几万元不等。这种现象阻碍了教育制度的公正运行，造成了教育内部的混乱和不公。 (三)对教育制度的不合理变通 在制度运行过程中，变通是常见的现象。变通是相对于原来的制度而言的，它并不是对原制度的全部改变，而只是一种部分的改变，至少在形式上仍与原来的制度或政策保持一致。在这个过程中，既有对制度进行的正常的、合理的灵活处置，也有对制度进行的不合理变通。对制度的不合理变通是指按照对自己或对本部门、本单位有利的原则来故意改变既定的制度规则或假制度之名来施行有悖于制度初衷的行为，以达到为“自我”牟利的目的。通常说的“上有政策，下有对策”便是其最好的表现。在制度实际运行过程中，常见的不合理变通有以下几种：(1)“钻制度空子”。即利用制度与政策规定的不严密来为自己谋利益。(2)曲解规则，打政策的“擦边球”。即从制度的某些条文中找到微弱的依据而实质上实行与原有制度目标在很大程度上相脱离的行动方案，或是在进入政策边界时，根据各种人情关系而挤入制度的“笼子”，为自己谋利益。(3)“改头换面”。即在制度实施过程中，执行者通过改变制度的边界而把本来不属于制度范围的对象纳入其中，使本来不合规定的行为获得正当的“合法”地位等。
