基于系统分析的教育政策工具配置模型构建

      中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2021)02-0048-07

      教育政策作为连接教育理念与实践的“桥梁”，是世界各国教育发展的“调节器”和“指南针”，然而，社会转型期的教育政策执行偏离让人们一次次发出“为什么好的教育政策难以取得满意的结果”的诘问。事实上，政策目标关涉“事”的问题，而政策工具属于“器”的问题，“器利”方能“事善”，从这个意义上讲，应将政策执行看作一种从“政府工具箱”中挑选适切的政策工具并将其运用到实践的过程。[1]因此，关注教育政策工具配置面临的约束性和情境性条件，构建教育政策工具配置模型，有利于消解政策运行中的负面情绪、优化教育政策执行系统、提高教育政策执行效率，有利于教育政策的“落地生根”。以下将对这些内容展开详细分析和阐述。

      一、教育政策工具配置的系统分析模型

      (一)系统分析的核心特征

      所谓“系统”，即由两个或多个相互区别、相互联系、相互作用、相互制约的要素有机组合形成的具有特定功能的统一集合体。“系统分析”(Systems Analysis)由美国兰德公司在20世纪40年代提出，其核心在于承认并遵循系统的整体性与层次性，并以这两种基本特性作为分析事物的前提。首先，把研究对象看作一个有机整体进行全面的、立体的、多方位的考察；其次，通过明确既定系统的边界与阈限，将其从更大的系统中划分出来；最后，鉴定该系统的内部组成部分，以逐级划分的方式确立各级子系统。[2]换言之，系统分析就是将拟研究的事物或现象作为一个系统，识别系统所属的外部环境，并逐层拆解出组成该系统的基本要素，对这些要素进行“个别考察”和“整体关照”，从而构建出较为严密的理论逻辑体系。系统分析将外部与内部、整体与局部巧妙结合，为廓清教育政策工具配置提供了全新的解释视角。

      (二)系统视角下的教育政策工具配置

      从系统的视角来看，剖析教育政策工具配置既要关注外部宏观环境的制约性，又要将其置于一般的政策循环周期中加以阐释，同时还应考虑内部结构要素的相互关系。这意味着教育政策工具配置嵌入在三种不同层次、不同维度的系统中：一是“生态环境系统”，即政治、经济、文化和其他环境因素对政策工具配置潜在的制约作用，这属于宏观层面的作用系统；二是“政策循环系统”，即教育政策工具配置在一般的政策循环过程中处于怎样的位置，选择工具的依据和逻辑是什么，其发挥的作用如何，这构成教育政策工具配置的中观系统；三是“工具操作系统”，即政策工具配置过程涉及哪些基本要素以及它们之间的关系是怎样的，这属于微观层面的作用系统。宏观、中观、微观等三个层面的具体要素间相互联系、相互作用，共同组成了教育政策工具配置的系统分析模型(见图1)。

      

      图1 教育政策工具配置的系统分析模型

      二、教育政策工具配置的生态环境系统

      生态环境作为政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新政策的取向和行为。[3]任何教育政策都产生于一定的生态环境，并从外部生态环境系统逐渐传输到政策循环系统。就教育政策工具配置而言，对其产生明显制约作用的生态环境系统主要由政治环境、经济环境和文化环境组成。

      (一)政治环境是决定教育政策工具配置的刚性制度前提

      教育政策运行的政治环境是指政策执行可能面对的总的政治状态，它是一个国家或地区政治体制、政治结构和政治关系的总和。[4]教育政策作为政府对教育资源和教育利益进行分配与调整的手段，伴随着政府政治意图的变化而变化。国家政治环境对教育政策工具配置的影响无处不在、无时不在，构成其刚性制度前提。

      第一，国家政治体制决定了教育政策工具的性质与目标。教育政策是有关教育的政治活动，教育政策制定与实施本身就是一种重要的政治行为，它从根本上反映了统治阶级的教育愿望与要求。[5]我国教育政策本质上代表着最广大人民群众的利益与愿望，政策工具的科学选择、有机组合与高效配置是为了最大程度地维护人民的教育利益，达成“促进人的全面发展”之终极目标。因此，国家政治体制决定了教育政策的政治属性和教育政策工具的性质与目标。

      第二，政治权力与政治氛围对教育政策工具配置产生关键性影响。多元主义政策分析学派代表人物罗伯特·达尔(Robert Alan Dahl)和尼尔森·波斯比(Nelson W Polsby)都充分肯定政治权力对决策行为产生的核心影响力，斯蒂芬·林德(Stephen H Linder)也基于政治学视角提出政策工具配置模型，将政治氛围作为决策者选择特定政策工具的逻辑基础。[6]在相对民主的政治环境中，教育政策工具配置往往广泛吸纳民众与社会力量的参与，政策执行多以自愿性政策工具为主；而在高度集权、政治民主化程度相对较低的环境中，教育政策工具则体现出明显的权威性和强制性，缺乏必要的人文关怀和行动灵活性。当前我国的教育政策执行正转变为一种回应社会焦点问题、吸引民众积极参与、呼唤媒体舆论监督的社会公共活动，这与我国民主化程度逐渐提高、自由开放水平显著提升的政治参与氛围相适应。