同历史上其它类型的管理一样，行政管理也是由人和人所组成的组织实施的。行政组织目标的达成，行政职能的实现，最终都要依靠行政组织及其人员的行为。但是，理论界目前对行政行为的研究内容却各有不同的理解，很有必要对此问题展开讨论。基于此，本文略陈一管之见，并尝试性地提出一个行政行为的分析框架，以就教于专家和学术界同仁。 一、行政行为的界定、性质和分类 对行政行为的界定和分类，以及对行政行为区别于其它行为的基本性质的看法，是对行政行为进行分析的基础。关于行政行为的界定，学术界历来有不同的看法，特别是由于研究对象和任务的区别，在行政学和行政法学这两门不同的学科中，对行政行为性质的认识，对行政行为概念和行政行为主体的确定等问题有不同的理解。〔1〕我们认为，行政学以国家行政管理活动为研究对象，行政学里的行政行为指的是行政机关及其工作人员在行政管理过程中实施的各种活动。 按照上述对行政行为的界定，行政行为的主体是国家行政组织（行政机关），因而行政行为是一种组织行为。而且，行政组织和一般的组织又有所不同，使行政行为同一般的组织行为相比具有自己独特的性质。 1.国家行政组织是随着国家的出现，为了适应阶级统治和管理社会公共事务的需要而产生的，是国家政权的重要组成部分；同时，国家行政组织也是由原始社会的社会公共组织演化而来的。国家行政组织的这种本质属性和社会属性，使得行政行为以国家权力为后盾，具有强制性和指向全社会的性质，这是行政行为与个人行为和其它社会组织行为最根本的区别。 2.由于行政行为这种强制性和全社会指向性的特点，保障了行政行为的后果对整个社会生活的巨大影响作用，既可以使全社会因此而获得裨益，也可能由于行政行为的不当而给社会带来灾难。因此，必须规范行政组织和社会全体成员的行为，行政行为法制化。所以法制化成为行政行为的第二个显著特色。 3.行政组织作为现代社会中层级制的典型代表，使行政行为中等级严格的特色十分明显。这一方面保证了行政指令执行的准确、及时和有效，同时也可能使行政行为有时缺乏必要的灵活性，使行政组织成为滋生官僚和官僚主义的温床。 4.由于行政行为是最重要的国家行为之一，所以行政行为不避免地带有阶级性的特色。尽管资产阶级国家极力标榜行政人员及其行为的“中立性原则”，也掩盖不了行政行为的阶级性这一事实。 5.笔者还认为，行政行为的全社会指向性，还使得现代社会要求行政行为必须为全社会谋取利益，而不允许行政组织通过行政行为单独为自身谋取利益。这可以称之为行政行为的“非盈利性”或者利益上的“非独占性”。 关于行政行为的分类，我们认为，由于行政行为是实现行政职能的具体途径和方式，所以行政职能的分类应当成为行政行为分类的基础。前面曾谈到，行政管理从本质上讲是“国家的组织活动”〔2〕，其目的是实现统治阶级的意志，维护其统治地位和阶级利益，实现本阶级的抱负（例如无产阶级解放全人类的伟大理想），这可以说是行政管理的政治职能，是其首要和核心的职能；同时，国家又必须通过对社会公共事务的有效管理、保障社会稳定和促进社会发展，来为实现上述职能提供基础和前提，而且社会公共事务管理又是大量的和范围极其宽广的，所以成为行政管理职能的主体；再者，前两种职能的实现又要求一定的环境或者说“氛围”，这就要求行政管理还要具有第三种职能，即为建立和维系社会主导价值观念而行使的文化职能。与以上行政职能的这种宏观分类相对应，行政行为从宏观上也可以分为统治性行为、管理性行为和引导性行为三类。但是，由于统治性行为更多地表现为政治行为，在政治学中进行研究更为恰当，而引导性行为和管理性行为的交叉重叠十分明显（管理本身有时也是引导），所以我们本文中主要探讨管理性的行政行为。 对于管理性行政行为的具体内容和分类，学术界也有不同的看法。有一种观点把行政管理的环节，主要是行政决策、行政执行、行政监督、行政咨询、行政信息等同行政行为联系在一起，即把行政行为看成是一个过程；〔3〕还有一种看法，是把行政行为当成贯穿于行政过程各个环节的一些共同性的东西，主要指行政领导、行政沟通与协调以及政府公共关系等。我们认为上述两种观点都有一定的道理，但又都有失偏颇。行政行为从纵的方面看的确表现为一种过程，但从横的方面来看在行政过程的各个阶段也确有一些共同性的东西属于行政行为的范畴，而且这些共同性的东西又大多表现为行政的艺术或技术。因而我们主张行政行为应当包括以上两个方面的内容，即要把管理性行政行为划分成过程性行为和技艺性行为两种。 二、行政行为的核心是政策的制定与执行 1.按照一般的理解，行政管理，或者更准确地说公共行政管理是指政府依法行使公共权力，对国家政务和社会公共事务进行的管理活动。这种活动是在一个开放的系统中进行的，是一个动态的过程。戴维·伊斯顿曾建立了一个系统模型描述这个过程，〔4〕其中的核心部分“转换”实际上就是公共政策的制定，或者叫行政决策，所以，从行政行为过程的角度看来，决策这一环节可以说是行政行为的核心。 决策是行政管理的主要环节，也是行政组织及其领导人员的基本职能。之所以如此，是因为决策在行政管理中具有极为重要的地位。决策是行动的先导、行政决策是行政管理实际过程的起始点，没有决策就没有其它一系列后续行政管理活动；它贯穿于这个过程的始终，一切行政管理过程和行政管理活动都离不开决策；它又是行政组织目标与行政行为后果之间的媒介点，决策的正确与否，直接决定了其后续环节特别是行政执行的方向。
