张康之教授的新书《公共行政中的哲学与伦理》（北京，中国人民大学出版社，2004年）是继《寻找公共行政的伦理视角》、《公共管理伦理学》之后的又一部力作，在这部著作中，作者提出了“公共权力二重构成”的理论假设，本文试图对这一假设的理论意义和实践价值加以探讨。 一、提出新的权力分类法 在政治学和行政学的研究中，权力的问题是一个核心问题，一切系统化的政治学和行政学研究都不能不对权力的问题发表意见。但是，以公共行政为研究对象的公共行政学，就目前而言还是“作为边缘学科或交叉学科的形式而存在的”（注：张康之：《公共行政中的哲学和伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第4、65、84、82、139、139、88、89、69、130、91、69、91、95、72、88、67-68、85、137页。），因为它没有直接的、独立存在的理论成就，它甚至在自身最基础的体系构成、研究对象、基本概念等问题上都是不明确的。所以，在行政学的研究中，关于权力的概念是很少有属于本学科的独立的界定，行政学关于权力的理论叙述基本上是来自于政治学研究的现有成果。所以，在分析公共行政体系构成的基础上，对权力的问题作出独立的思考就是公共行政学发展的当务之急。张康之教授在其《公共行政中的哲学与伦理》一书中作出了这一贡献。他关于公共权力概念的厘析，实际上就是在对政治学与公共行政学进行甄别区分的基础上，将“公共权力”概念作为公共行政学的基本概念点拨了出来。他所做的这项工作，即“对权力存在的现实形态进行分析，寻找公共权力公共化的途径”，“是一项既有理论意义也有实践价值的活动”。（注：张康之：《公共行政中的哲学和伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第4、65、84、82、139、139、88、89、69、130、91、69、91、95、72、88、67-68、85、137页。）这既是行政学关于权力研究的一项独立的理论成果，也是政治学发展的新成就。更具体地说，张康之教授在行政学的研究视角中，提出了抽象权力和具体权力这一新的分类法，并在此基础上对权力制约的问题作出了全新的思考，从而改写了近代政治学说史上“三权分立和制衡”的理论思路。 我们知道，18世纪的启蒙思想家所提出“三权学说”，在人类权力历史上实现了一场革命。因为，在此之前，权力只能被看作是一种“混沌的”权力，“三权学说”打破了这种混沌状态，使政治体系中的权力可以被分类把握。当这种学说被运用到现实的政治制度安排中时，就形成了近代以来的三权分立并相互制衡的制度模式。现在，张康之教授提出了新的权力分类方法，用抽象权力和具体权力的分类来代替“三权学说”，这是否意味着权力及其制度安排上的一场新的变革呢？如果对此加以深入的探究，我们认为，其历史意义是可以得到证实的。 反思权力的历程，可以推断，在人类社会的早期，氏族社会中就已经出现了权力，这种权力是与共同抵御外来风险、宗族内部的秩序分配、共同的宗教巫术活动等相关的。但是，这种权力可能是不稳定的、尚未制度化的权力，制度化的权力是随着阶级和国家的出现而出现的。也就是说，随着人类社会的两次社会大分工，出现了农业社会，在农业社会的整个历史阶段中，一直是权力支配行为在社会运行中发挥着基础性和主导性的作用，同时，这个社会中的制度也主要是一种“权力的制度”，或称“权制”。（注：张康之：《公共行政中的哲学和伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第4、65、84、82、139、139、88、89、69、130、91、69、91、95、72、88、67-68、85、137页。）直到近代的“法律制度”即“法制”出现以前，我们在人类社会的集体性行动中，所看到的都是权力的直接作用，只是由于近代社会的工业化和市场经济才呼唤出了法制，才在人类社会集体行动中出现了法律调节和整合的途径。 法制是权力分化的结果，也是在分权学说的基础上所作出的制度安排。但是，从权力的角度看历史，则可以把人类历史区分成“社会的分化”和“权力的分化”（注：张康之：《公共行政中的哲学和伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第4、65、84、82、139、139、88、89、69、130、91、69、91、95、72、88、67-68、85、137页。）两个不同的历史阶段。农业社会是一个社会分化的历史阶段，在这个历史阶段中，权力的存在以及作用模式都需要从社会的分化中来加以理解，“权力作为一种力量，是在人的社会关系中的一种对比关系的力量，是一部分人可以对另一部分人加以支配和制约的力量。”（注：张康之：《公共行政中的哲学和伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第4、65、84、82、139、139、88、89、69、130、91、69、91、95、72、88、67-68、85、137页。）在社会分化的过程中，权力自身的历史运动则表现为集权，即权力集中的过程。张康之教授说，“政治权力的出现本身就是一个权力集中的过程，即分散的权力向一个中心集中，正是这种权力集中才可能造成一个‘中心’状态的权力——集权。在原始社会末期，集权化的过程成为通向国家之路，创造了中央集权。整个农业社会的政治发展史，也就是一部集权化的历史，一切权力都向某一中心集中，并有中央集权的性质和特征。”（注：张康之：《公共行政中的哲学和伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第4、65、84、82、139、139、88、89、69、130、91、69、91、95、72、88、67-68、85、137页。）权力集中所造就的是全能的、混沌的权力，对于这种权力是无法进行分类的。所以，我们在每一个地区的农业社会历史阶段中都很难看到明晰的专门化权力，不可能有着严格意义上的所谓立法、司法和行政权，18世纪的启蒙思想家之所以能够提出“三权学说”，实际上是人类社会的“社会分化”历程结束和“权力分化”历程开始在理论上的反映。或者说，权力分化已经在现实的生活中展开了，已经出现了不同类型的权力，启蒙思想家的贡献只在于为这种已经分化了的权力进行命名，指出它们分别属于立法权、司法权和行政权。
