我国教育治理中的社会参与：困境与出路

       中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2020)11-0044-07

       随着我国市场经济的纵深发展，教育与社会的关系日益密切，社会与政府、市场、学校等利益主体之间的关系日趋平等，已成为多元化的教育治理主体中的组成部分，社会参与教育治理在解决公共教育供给矛盾以及保障教育公平等方面的作用日益凸显，成为实现教育善治的重要保证。《中国教育现代化2035》提出要“推进教育治理体系和治理能力现代化，到2035年形成全社会共同参与的教育治理新格局”[1]。

       一、我国社会参与教育治理的理论基础

       “社会参与”是一个政治学的概念，指社会成员通过讨论、协商和决定对社会公共事务进行管理，是一种现代参与式民主制度。教育隶属公共事务范畴，公共治理涵盖了教育治理。何谓社会参与教育治理？学界对此并没有一个清晰的定义，更多是聚焦于高等教育领域，从社会学、政治学和经济学等多学科视角探讨社会参与，阐释该命题的内在逻辑合理性。早在1970年，美国教育社会学家马丁·特罗就曾预判，当高等教育步入普及化阶段，随着大学与社会关系的一体化，社会参与大学治理将成为必然。伯顿·克拉克提出了政府—市场—大学的三维框架，将调控大学的权力分为国家权力、市场权力和学术权力，有的学者在分析大学治理问题时借用了该分析框架，将市场与社会简单等同，导致逻辑混乱。柯亨和阿拉托批判地继承了哈贝马斯的市民社会理论，构建了基于政治社会、经济社会和市民社会的新市民社会理论三分结构模型，为建构社会参与大学治理的分析框架提供了理论依据。我国学者朱玉山(2017)认为，基于市民社会理论的政府—市场—社会—大学的四分框架下的“社会”范畴的利益相关者组成要素的划分是清晰界定大学治理社会参与概念的基础。[2]在大学治理的语境中，社会主体特指外部利益相关者中除政府机构之外的组织或个体，社会参与则指“这些多元社会主体以某种形式参与到大学治理体系中”[3]。本文将社会参与教育治理操作性地界定为：市民社会中的利益相关主体(市民、捐赠者、校友、学生家长、社区、媒体、协会、基金会)，通过个体或组织的决策、咨询、监督与评价等参与行为，介入到学校发展的各项事务中，以达至教育善治，其实质是将社会权力引进到教育领域的权力场域，形成基于政府权力、学校自主权、市场权力、社会权力四维空间的教育治理权力新秩序(见图1)。

      

       图1 教育治理的权力场域

       当前，我国社会参与教育治理的实践从内容到形式都在不断地丰富和发展，主要存在四种参与形式。一是合作联盟参与治理。由学校、研究院、企业和行业协会以共同目标为纽带、以契约关系为保障，组建非营利性社会团体(如校企合作联盟、产教融合联盟)，联盟成员之间协商合作以增进共同利益。二是理事会或董事会参与治理。由热心教育事业的企事业单位、杰出校友、社会团体、社会各界人士，与学校共同组成董事会或理事会，通过民主协商、筹募资源、监督办学质量来促进学校的未来发展。三是家校共治。成立家委会，贡献教育资源，参与学校民主管理，为学校的发展和管理建言献策，学校、家庭、社区携手共担教育重任。四是师生共治。依托学生会、教代会等组织参与学校事务，师生就班级管理问题共同商议并形成制度。

       二、我国社会参与教育治理的政策设计

       改革开放以来，随着教育改革的纵深发展，教育管理理念演变为教育治理理念，社会参与也随之经历了从缺位、有位到定位的历程，凸显了教育利益相关者的权力博弈。

       (一)政策演变历程：社会参与的缺位、有位到定位

       1.社会参与教育治理的缺位

       2010年之前是社会参与教育治理的缺位阶段，该时期尚属教育管理阶段。在计划经济时代，社会参与较少，政府主导是主要特征。教育行政机构直接领导和管理学校，主导学校的改革与发展乃至内部事务。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”，正式开启了社会参与教育评估之路。1993年，《中国教育改革和发展纲要》倡议：“建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构”；1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：“要建立、健全社会中介组织，包括教育决策咨询的研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”；1998年，《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》提出：本科教学工作评价“将委托高等学校教学工作评价专家委员会实施，同时吸收社会力量参与”；1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用”。这一系列政策文件的出台，催生了一批教育中介组织，它们承担着参与决策咨询、教育督导评估、信息管理、资格评审、考试认证等功能，社会参与教育评估的地位得以确立并巩固。