省级教育行政部门权力清单的规范化改进

      中图分类号：G649.22 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2020)06-0016-10

      权力清单制度是以习近平同志为核心的党中央为建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，基于“法无授权不可为”和“有权必受监督”的理念作出的一项重要行政制度安排。2013年党的十八届三中全会首次提出“权力清单”，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅要求各省级政府在2015年年底前、国务院试点部门和市县两级政府在2016年年底前完成权力清单的公布。迄今，权力清单制度已在省级政府层面实行近五年，回望和梳理各级政府权力清单制度的建设情况，对于进一步规范和推进该制度具有重要价值。作为政府权力清单制度建设的重要组成部分，教育行政权力清单制度对于限制和规范教育行政部门权力、监督其合法合理用权、保障教育行政相对人合法权益同样具有重要价值。评价教育行政部门权力清单制度建设是否到位，省级教育行政部门是最好的观测点。因此，本研究选取各省级政府公布的教育行政权力清单为分析对象，以期推进该制度的规范化研究。

      一、省级行政部门权力清单的基本框架

      中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年3月印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《意见》)中，提出了建立权力清单制度的八项任务，其中排在首位的是全面梳理现有行政职权。[1]可见，权力清单中的“权力”指的是政府及其部门的行政权力，而明确基于行政权力的行政职权是实现权力规范的前提和基础。尽管学界对行政权力与行政职权之间的关系有不同的定义和解释，但这些观点大都认为，行政权力与行政职权是抽象与具体、一般与个别的关系；行政职权的总体构成了行政权力，行政职权是行政权力的分解和具体化，是行政机关主管事项的范围。[2]

      1.行政职权的基本内涵

      从形式来看，行政权力大致分为行政司法权、行政决策权、行政执行权和行政监督权四类行政职权。其中，行政司法权主要涉及裁决权、救助权、受理权；行政决策权主要涉及规划权、命令权、批准权；行政执行权主要涉及处罚权、强制权、奖励权、审批权、许可权、给付权、确认权、征用权、划拨权、征收权、登记权、撤销权、合同权；行政监督权主要涉及复议权、检查权、监督权。《意见》中规定的“行政职权”包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别(简称“9+X”)十种类型。

      

      图1 省级行政部门权力清单的基本体系

      2.省级行政部门权力清单的基本体系

      权力清单制度作为一种权力来源、权力行使和权力监督均来自现行法律法规制度，其本身并不必然具备合法性，其合法性来源于各环节合法。换言之，任何一个环节的不合法必然减损制度的合法性。从合法性理论看，权力合法包括实质合法和形式合法两个基本要件。所谓实质合法主要指权力遵循的原则是否符合理性、正义、自然法的属性，而形式合法主要看权力的行使是否符合宪法、法律等规定的程序、规则、方式。考察权力清单是否合法需要考察其是否满足实质合法和形式合法两个要件。由于权力清单的实质合法主要来源于其所依据的法律法规是否合法，本研究将此视为合法存在的前提。如果权力清单的实质合法得到自然确认，那么形式合法就显得尤为重要。某种程度上说，建立行政权力清单就是要解决行政权力的形式合法问题，而形式合法包括来源合法、运行合法和程序合法等诸多方面。解决了形式合法问题，也就解决了行使合法问题，行政权力清单制度的合法性因此确立。

      权力来源、权力行使和权力监督是确立权力清单制度合法性必不可少的三个基本环节。其中，权力来源主要涉及权力内容的法律法规依据；权力行使涉及权力主体和权力运行过程；权力监督涉及监督主体和监督方式等。因此，建立省级行政部门权力清单制度必然涉及权力依据、权力内容、权力运行和权力监督四个基本要素，它们构成了省级行政部门权力清单的基本体系，如图1所示。

      二、省级教育行政部门权力清单的现状分析

      教育行政权力作为政府行政权力的重要组成部分，其权力清单应按照政府的有关规定制定与实行。为弄清省级教育行政部门权力清单的实行情况，本研究按照《意见》中明确的十种行政职权类型，依据国务院公布的省级政府组成部门权责清单[3]和各省级政府政务服务网、机构编制网和省级教育行政部门网站等公布的权责清单，对各省级教育行政部门公布的权力清单分别从权力依据、权力内容、权力运行和权力监督四个方面进行合法性分析。

      1.权力合法性依据

      从广义的法律法规体系来看，目前我国已基本形成以宪法为统领、以《教育法》为基本法，由各类单行法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育行政规章和非立法性行政规范性文件等不同层次、不同内容、不同效力的法律法规规章构成的教育法制体系①，这个体系构成了教育行政权力清单的法律依据。据此对省级教育行政部门权力清单的法律法规规章依据数目进行统计分析，结果如表1所示。