中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2020)03-0075-06 改革开放40多年来，我国民办教育得到了恢复和发展，多元办学体制的建立，顺应了经济领域市场化改革，也是我国教育改革开放的重大成果。民办教育的发展，不仅弥补了政府教育财政投入的不足、加快了教育普及化进程，而且满足了人民群众日益多样化的教育需求、推进了教育改革。 进入新时代，民办教育生存和发展的社会背景、政策取向都发生了重大变化，民办教育面临着新的调适。一方面，民办学校需要转型升级、寻找新的价值定位和发展空间；另一方面，民办教育政策也需要从满足新时代人民群众教育需求、办好人民满意教育的大局出发，保持鼓励发展的政策基调，坚持“支持”和“规范”的“两手都要硬”原则，为民办教育健康持续发展提供保障。 一、当前民办教育发展的阶段性特征 民办教育发展至今，在内外部因素影响下，自身也在不断变化，特别是近年来，越来越明显地呈现出几个阶段性特征，正在挑战政府和社会各界对民办教育的传统认识。 (一)由“规模扩张”阶段进入“转型升级”阶段 十年前，我国全面普及了免费的九年义务教育，从此各级非义务教育也加速走向普及发展阶段。2019年，我国学前教育毛入园率达到83.4%，高中阶段毛入学率达到89.5%，高等教育毛入学率达到51.6%[1]，都已触及基本普及的门槛，国民教育系统规模扩张的余地已经不大，实现以提高质量为核心的内涵式发展、面向终身学习社会转型，成为现阶段的主要任务。 一直以来，民办教育与市场结合最紧密、反映教育需求变化最敏感，也是教育转型升级的风向标和先行者。在提质升级的大背景下，各级各类民办教育也都面临着不同的转型任务，学前教育和义务教育向公共性、普惠性转型，高中教育向综合性、特色化转型，职业教育向多元化、产教融合转型，高等教育向多样化、应用型转型，培训行业向规范化、市场化转型。 (二)由“滚动发展”阶段进入“资本推动”阶段 有一定办学历史的民办学校，起点都很低，举办者原始投入少，一批学校经过长时间积累，已经形成规模巨大的资产，发展成为老牌优质名校，滚动发展是20世纪民办学校的普遍发展方式。 21世纪以来，特别是近十几年来，随着地价房价猛增，举办民办学校所需的先期投入越来越高，已非普通的个人举办者所能负担。同时，受经济环境变化特别是实体经济回报率偏低影响，大量民间资本纷纷寻求新的投资出口。在民办教育尚未实现分类管理的背景下，教育投资凭借其稳定性强、回报率高、现金流大等特点，吸引了大量资本涌入。教育与资本形成的结盟关系，在扩大了教育资源投入规模的同时，也加大了教育风险，给教育伦理、教育理论、民办教育制度建设和治理方式带来新的挑战。 (三)由“单一学校为主”阶段进入“集团化发展”阶段 在民办教育的发展进程中，集团化发展模式逐渐取代原有的单一学校发展模式，集团化发展已成为部分优质民办学校举办者的办学战略。民办教育集团是指同一举办者采取新建、并购等方式，同时举办多所学校。一个民办教育集团有可能由于举办者全部或部分相同而形成一个非正式的联盟，也有可能注册成为一个企业法人实体。学校集团化的概念最初来自职业教育，21世纪以来，越来越多的民办教育举办者把它作为扩大自己的教育企业帝国的途径，地方教育行政部门也把它作为推进义务教育均衡发展的主要手段。 民办教育集团办学扩大了优质民办教育资源的覆盖面，有利于提高集约化办学程度，放大集团化的办学效益[2]，但一些集团内部财务统筹导致学校财务“体外循环”现象严重，学校法人财产权无法保证，关联利益、关联交易带来很高的关联风险。有的教育集团规模巨大，一旦出现连锁性反应后果不堪设想，同样提出了教育治理新课题。 (四)由“公办的补充”阶段进入“与公办竞争”阶段 我国民办教育是在政府教育资源有限的背景下，在公办教育不能很好覆盖的地带恢复和发展起来的。2019年，全国共有各级各类民办学校19.15万所，各类教育在校生5616.61万人，学校数占全国比重36.13%，在校生数约占全国各级各类学历教育在校生总数的20%[3]。 总体来说，在各级各类教育中，民办教育表现突出。如学前教育大发展过程中，民办幼儿园在发展速度、园所数量和在园幼儿上均超过公办幼儿园，成为提供学前教育服务的主力。义务教育阶段，一部分优质民办学校异军突起，在部分城市和农村地区成为入学热门。中小学校外培训、辅导机构，更是民办教育一统天下，成为公办学校教育权、话语权的有力争夺者。如何看待公办教育与民办教育的竞争，其中既有健康教育生态的维护问题，也有决策者和管理者心态的平衡问题。 (五)由“合理回报”阶段进入“分类管理”阶段 2016年11月，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，启动了我国民办教育从“合理回报”到“分类管理”的重大制度变革。之后一系列民办教育的法规规章、政策文件，形成了民办教育“新政”。营利性与非营利性民办学校分类管理，压缩了民办教育政策的模糊空间，开辟了民办学校发展的两条路径，为政府提供了支持和规范民办教育的基本依据。相对于2003年以来的“合理回报”阶段，民办学校发展政策环境发生了重大变化，长期的“制度确定性”和短期的“过渡期不确定性”并存，给民办学校和地方政府都带来前所未有的挑战。
