中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：2096-319X(2019)04-0018-08 《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)自1994年施行以来，在推进依法治教、依法治校上发挥了重大作用。然而，伴随着政治、经济、社会的深刻变化以及教育事业的重大变革，带有计划经济体制痕迹的《教师法》已经难以适应新时代教师队伍建设的实际需求。例如，关于教师资格、聘任、待遇等事项的部分条款与社会现实脱节，与当下教育政策调整方向不尽符合；培养和培训、考核等章节呈现出浓厚的“为管理者立法”的色彩，教师的主体地位凸显不足；法律责任条款缺乏制裁力度，部分程序性内容尚不健全；教师权利救济规定较为模糊，对于申诉的管辖、范围、程序、决定等语焉不详，缺乏可操作性。这些问题均暴露出《教师法》在20世纪90年代立法设计的局限性，也彰显出当前法律修订的紧迫性。 2018年9月，第十三届全国人大常委会公布了未来的立法规划，明确将《教师法》修订列为第二类项目，要求“抓紧工作、条件成熟时提请审议”[1]。2019年2月，教育部召开新闻发布会，宣布今年将启动《教师法》修订工作。[2]这就意味着，为切实保障教师合法权益而出台的、相对粗线条的《教师法》在实施25年之后，将面临首次大修。①科学立法的实现有赖于充分而严密的理论讨论，并在此基础上作出审慎抉择。时下，学界同仁对《教师法》修订中的许多重点问题讨论颇为热烈，纷争不断，尚未形成一致意见。因此，在理论层面厘清《教师法》修改的基本立场，梳理问题，凝聚共识，提出建议，对于下一步推进《教师法》修订工作的深入开展，具有重要的现实意义。 一、明确立法重心：保障教师的合法权益 “任何立法文本都有一个中心轴，发挥提纲挈领的作用。”[3]目前，我国教育法律体系以八部法律为统领。②其中，《教师法》既是第一部以教师为主体的专门立法，也是保障教师权益的基本立法。在法律修改过程中，所有实体法或程序法规则的设计，都必须以教师权益保障为“中心轴”。只有如此，《教师法》才能改变目前“逻辑混乱，体系不全”的松散局面，才能回应“教师法律定位模糊”“合法权益保障不力”“管理体制机制僵化”“申诉与诉讼渠道不畅”等现实问题[4]，进而真正明确工作重点，突出优先目标。 从现行《教师法》的章节设置与具体条文来看，它不仅把教师权益保障列为立法宗旨的首位，而且通过第二章详细列举了教师享有的六项权利，这些都是值得肯定的，需要在修法过程中得到尊重并加以发展。同时，笔者认为，教师权益保障的立法精神应当贯穿于《教师法》始终，目前讨论较为激烈的教师的法律身份、教师的专业发展、教师的待遇及保障、教师的资格与准入、教师职务制度、教师的评价与考核等问题，无一不与教师权益保障密切相关。③《教师法》作为“教师权益保障法”的应然定位，不仅体现在现行《教师法》的立法宗旨和制度设计上，而且对下一阶段修改《教师法》提出了新的更高要求。具体来说，必须有效回应三个问题：“谁的权利”(权利主体)、“哪些权利”(权利内容)、“如何维权”(权利救济)。 (一)分类界定教师身份 教师身份的法律地位，决定了教师的权利义务、职业门槛、福利待遇和职业保障等事项。现行《教师法》第三条对教师的身份定位缺乏明确、完整的表述，致使现实操作中出现了很多问题和矛盾。④到底应该定义为专业人员还是准公务员(国家公职人员)，抑或特殊公务员(教育公务员)等，需要充分论证、仔细拿捏，平衡教师职业的专业性与公务性。同时，不同学段(如学前教育、义务教育、高等教育等)以及不同性质学校(如公办学校、民办学校、中外合作办学机构等)教师的法律身份不尽相同，亟须立法予以分类规范，如此才能充分体现教师有别于其他职业的特点与权利诉求。教育部于2019年初曾在京组织“《教师法》修订调研座谈会”，会议提出了“分类施策、精准治理”的命题。[5]此前，中央已经将公办中小学教师界定为国家公职人员，这一特殊的法律地位亟待立法予以确认，并尽可能明确不同学段、不同类别教师的法律身份，契合他们各自的职业发展特征和权益保障需要。 (二)增补教师权利内容 《教师法》第七条关于教师权利的规定不尽周延，为更好回应新时代教育改革发展和教师队伍建设的实际需要，建议增补教师权利内容，进一步丰富教师在教育教学、参与管理、寻求救济等方面的权利。首先，知情权是教师参与学校内部治理、民主监督、科学决策的基础，也是信息公开制度的逻辑前提，有必要在教师权利部分予以重点突出。⑤其次，任何权利如果无法得到救济，那么就很难说成是一项真正的权利。[6]教师与学校、其他教育机构之间的矛盾纠纷能否纳入行政复议、行政诉讼，现行法律的规定尚不明朗，需要在《教师法》的法律救济权中予以明确，应将教师提起申诉、复议、诉讼的权利单列出来，作为教师行使法律救济权的直接依据。⑥最后，为了保证立法规定的适度开放性和前瞻性，建议增加兜底条款，即明确教师享有“法律、法规、规章规定与合同约定的其他权利”⑦。 (三)完善教师申诉制度 《教师法》作为教师权利保障法，除了实体权利规定的周延性之外，还需要确立切实有效的权利救济制度，尤其是细化程序性规定，使实体性权利以看得见的方式实现，这是实现教师权益保障目标的必然要求。目前，《教师法》关于教师申诉制度的规定只有一个条文，在管辖、受案范围、处理程序、决定类型及其效力、申诉后续救济等方面的可操作性较弱，实际工作的开展常常依“惯例”而非“法律”[7]。教育部相关司局的实务工作人员在研究成果中也曾坦言，从多年的实践来看，教师申诉制度法律规定较为原则宽泛，可操作性不强；与其他相关制度缺乏整合；制度本身缺乏规范的程序和明确的界定，导致其没有发挥应有的作用。[8]笔者认为，修改后的《教师法》应该以教师权益保障为核心，对教师申诉相关实体与程序问题作出细化规定，如将教育行政部门从被申诉人范围中剥离，与行政复议之间形成有效区分；设立教师申诉委员会等类似专职机构来处理教师申诉案件，确保受理主体的中立性、工作人员的专业性和议决过程的民主性；明确申诉决定种类、适用条件与效力，彰显申诉制度化解纠纷的实际功用，等等。至于教师申诉与其他救济渠道的衔接、教师申诉的处理程序及其主要制度，可由《教师法》作出概括性、原则性的规定，具体内容则由类似《教师申诉办法》等法规或规章来进一步细化。⑧
