一、跨部门协调：一个教育改革实践问题 自2010年党中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》以来，教育领域以“体制改革”为主题对原有权力配置结构进行了改革试验：横向上，在涉及不同部门之间利益调整时，探索通过部门联动打破现有政策执行中的“部门分割”“部门排斥”状况；纵向上，根据“扩大省级政府教育统筹权”等放权改革要求建立由省级政府统筹推进、各部门分工协作的工作机制。2010年部署的“重点领域”和“省级政府教育统筹”两大类国家教育体制改革项目(国务院办公厅，2010)，以及2013年党的十八届三中全会对于“深化教育领域综合改革”的部署，都体现了通过跨部门协调促进改革目标实现的共同要求。 由此，跨部门协调成为我国教育改革的一项重要策略：首先，将改革的组织主体上升为“政府”，明确要求政府相关职能部门共同参与改革。在官方解读中提出，“对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点，取得经验后，再总结推广”(焦新，2010)。同时，通过成立专门用于教育改革事项协调的组织机构，承担这种协调和指导职能。涉及21个部委和有关机构的“国家教育体制改革领导小组”，其规定职责之一就是进行教育改革问题的跨部门协调。其次，将跨部门协调作为推进政策和制度创新的策略。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的总目标。由于在“部门主义”利益分配模式下难以实现政策创新预期目标，通过跨部门协调实现存量资源在不同部门之间重新分配或者创设新的制度规范，被视为教育改革获得新的“收益”空间的重要策略。 不容回避的是，各级政府对教育改革跨部门协调的探索面临着共性问题：一是由于协调程序不规范、协调成果未能转化为制度规范，中央和地方专门成立的教育改革协调机构的作用发挥受到了限制；二是协调机构进行跨部门协调仍依赖于领导批示、不定期召开会议等传统方式，协调使用技术的规范化程度较低；三是在跨部门协调未取得实质性进展的情况下，“部门主义”的政策思维和资源配置思维仍然对政策创新目标的实现形成较大阻碍。当然，其他学科研究也发现了相似的问题。有学者对跨部门协调机制进行研究后提出，议事协调小组是中国治理过程中普遍存在的一种机制，是传统官僚制在新环境下对非常规任务的反应，体现的是效率逻辑和合法性逻辑(刘军强、谢延会，2015)。对跨部门协调问题关注较多的行政学领域，有学者指出，关注热点多是理念、原则、体制和制度等宏观层面的东西，对工具技术性细节不屑一顾，但魔鬼往往存在于细节之中(周志忍、蒋敏娟，2013)。与这些学科相比，教育学对于改革中的跨部门协调问题尚未给予应有关注，更无法从改革实践层面揭示跨部门协调的发生机制。 二、教育改革跨部门协调的分析框架 (一)基础理论及定义 1.跨部门协调的理论和分析工具 不同学科关于跨部门协调问题的理论、分析工具，对于分析教育改革中的跨部门协调问题同样具有借鉴价值。这些理论和工具，在不同政府管理体制下均有其应用价值。 首先，整体政府理论(Holistic Government)、资源依赖理论(Resource Dependence Theory)等为分析跨部门协调问题提供了基础理论。整体政府理论是20世纪90年代中后期始于西方国家的寻求公共部门协调与整合改革运动的产物。该理论从公共利益和责任目标出发，倡导加强政府体系内不同机构的协作以及政府与外部私人部门和非营利部门的合作。本文对这一概念的使用，也包含了网络化治理(Government by Network)、协同政府(Joined-up Government)等理论的相关主张。整体政府理论对于分析教育改革的跨部门协调问题的价值在于：一方面，从组织形态上，倡导加强政府体系内不同机构的协作以及政府与外部非政府组织之间的合作。该理论针对并试图取代的是碎片化政府，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围(巴达赫，2011，译者序第2页)。另一方面，从管理方式上，倡导以专业技术的优势应对官僚制结构下行政管理方式的局限。这与政府传统运用的通过发号施令、制定和执行政策实施单向度的管理有明显区别(俞可平，2000，第6页)。鲍利特(Pollitt，C.)在对相关理论进行综述后认为，跨部门协调可以产生如下收益：不同政策之间的相互破坏可以减少；稀缺资源可以得到更充分的应用；将具体政策领域的不同利益相关者聚集在一起可以创造出一种协同效应；可以为公民提供无缝衔接而不是碎片化的服务等(Pollitt，2003)。资源依赖理论对于教育改革跨部门协调问题的局部分析有其独特价值。该理论认为，任何单个组织不拥有实现其目标的所有资源，总是需要依赖来自一系列相互作用的组织、群体和个人所构成的环境的输入(吕志奎、孟庆国，2010)。教育改革中实现跨部门协调，同样需要各自拥有独特资源的多个部门之间建立资源共享的制度安排。 其次，整体政府等理论，也发展了适用于跨部门协调问题的技术工具。整体政府理论首先针对如何跨越组织边界、整合各自独立的资源实现政府的政策目标，建立了相应的程序、技术、方法(竺乾威，2008)。该理论倡导的“整合、协作与整体运作”的价值对于政策创新的影响，可以表现为“政策合作”“政策协调”“政策整合”等不同协调水平(周志忍、蒋敏娟，2010)。莱斯特·萨拉蒙(Salamon，L.M.)针对网络治理中合作的实现提出了三种关键技能：激活技能，即让所有的相关人员都加入解决问题的行列中来；协助网络中各要素高效合作的组织能力，包括合作中通常需要的外交能力、沟通能力和讨价还价能力；调节能力，即确定一种激励与惩罚相结合的机制以实现预期目标(斯托克，2007)。也有学者通过对教育改革中的创新扩散过程进行的实证研究指出，外部政策网络是促进创新议程设置的首要因素(Mintrom & Vergari，1998)。为分析跨部门合作能力受到哪些因素影响，巴达赫(Bardach，E.)构建了包含核心价值导向、要素框架、过程框架等三个组成部分的“巧匠”(craftsmanship)理论(巴达赫，2011，译者序第4页)。
