教育政策和谐型博弈执行模式构建初探

       中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2019)10-0060-06

       教育政策作为国家权威公平分配教育资源和价值的行动依据与准则，是协调好各方的教育利益、满足各方教育诉求的基本途径。

       本文拟利用博弈的逻辑来分析教育政策的执行过程，针对教育政策执行中必然产生的利益博弈问题，尝试性地提出教育政策和谐型博弈执行模式，以期解决“不和谐博弈”所带来的行政不当、滥用职权、冲突对抗、“上有政策、下有对策”等弊端以及由此造成的政策执行梗阻、滞变和低效等问题，以期进一步提高教育政策的执行效率并拓展教育政策执行研究的空间。

       一、教育政策执行中的利益博弈逻辑及潜在问题

       当教育政策开始进入执行环节，政策执行部门就要为落实政策目标而在政策规定的范围内对教育利益进行分配。不同的教育政策，在执行过程中将涉及不同利益相关者[1]。例如在执行流动儿童教育政策过程中，既涉及地方教育行政部门、流入地公办学校、儿童及其家庭的利益，也涉及了流入地财政部门、流入地家庭等相关者的利益。而在执行出国留学政策过程中，不仅涉及学校、学生、教育行政部门等相关者的利益，还涉及了留学中介服务机构、国家安全部门甚至是国家整体的利益。但总的来说，几乎所有的教育政策在执行中都会涉及作为政策执行的直接责任者——教育行政部门以及作为教育政策对象的学生、教师和学校的利益，即在教育行政部门与学校、教师和学生之间，教育行政部门上下级之间，以及学生和学生、学校和学校、学校和师生之间，产生利益博弈。由于与教育行政部门相比，作为政策对象的学生、教师和学校不具有天然权威，在利益博弈中处于较为弱势的地位，因此他们常常结成群体来参与博弈。所以，本文将学生、教师和学校等政策对象看做是利益团体来参与利益博弈。那么，在一般的教育政策执行中就会产生教育行政部门上下级之间的利益博弈、教育行政部门与利益集团的博弈以及利益集团之间的博弈。倘若在政策执行中缺乏对相关博弈的引导和为开展“和谐博弈”所进行的一系列工作，那么这三种一般利益博弈的结果往往就会带来各式各样的问题(见图1)。

      

       图1 教育政策执行中的一般利益博弈及潜在问题

       首先，教育行政部门自身就带有“经济人”特性，都会追求本部门及部门内部成员的政治和经济利益。另外，自由裁量权的存在更是成为教育行政部门上下级之间利益博弈的诱因。因此，当上级教育行政部门通过监督、质询等方式来要求下级部门达成政策目标时，下级部门在执行政策时往往会利用自由裁量权来为自身寻求更多的利益，做出诸如“象征性执行”或“替换性执行”的政策执行行为[2]。如此，博弈的结果通常就出现“上有对策、下有政策”的问题。

       其次，教育行政部门与利益集团之间的利益博弈更为明显。一方面，教育行政部门在执行教育政策时会利用自身的权力努力维护本部门的利益；另一方面，作为利益集团的学生、教师和学校为了自身的利益也会努力地同教育行政部门进行争取和对抗。但由于利益集团不具备教育行政部门的天然权威，处于较为弱势的地位，因此利益集团在利益博弈时只能进行有限的对抗，尽可能地减少自己的利益损失。而当利益冲突激化且利益集团意识到自己对抗的有限性时，他们就可能试图通过权钱交易等手段来达成目的，这时就会出现滥用职权、行政不当等问题。

       最后，利益集团之间也可能发生博弈。例如在关于教育收费政策问题上，就存在学生与教师和学校之间的利益博弈。虽然我国当前已经免去了义务教育阶段的学杂费，但学校里需要学生缴纳费用的项目依然有很多。有部分学校就对学生收取“饮水费”“饮奶费”等，这就会引发学生及其家长与学校之间的博弈。同样，当利益冲突激化时，就容易出现对抗性博弈，就免不了双方间发生冲突和对抗。

       二、教育政策和谐型博弈执行模式的内涵透视

       教育政策执行中的利益博弈逻辑及潜在问题为我们思考和谐型博弈所蕴含和侧重的人性假设、博弈偏好和制度设计等以及和谐型博弈执行模式的开展维度奠定了基础。

       (一)和谐型博弈

       上述所提及的一般利益博弈，通常就是传统的博弈。传统的博弈以“经济人”假设为逻辑起点，产生了完全理性的理论假设，即人的本性是自私的，博弈的局中人都在追求自身的最大利益。他们通过对每一个决策方案进行衡量和计算，对不同自然状态下的收益值进行比较，最后根据决策者的价值偏好选出最佳的方案。一方面，它忽视了人性的可塑性、复杂性和多重性，忽视了社会道德和主流价值观对人性的引导和教化作用。另一方面，以“经济人”假说为逻辑起点的完全理性决策理论只是一种理想模式，对于现实复杂环境背景下的决策并不适用。

       那么什么是和谐型博弈呢？徐敏宁等人在探究公共政策执行时曾提出“和谐型博弈”并对其作出了阐释。他们认为和谐型博弈不同于传统博弈不对博弈偏好加以区分，和谐型博弈的博弈偏好是指在社会道德的教化和制度引导的基础上对合法、公平、正义等价值的追求，是在诚信、守法的基础上形成一种友好、和谐的博弈状态和过程，最终达成和谐共赢的博弈结果[3]。基于此，本文认为和谐型博弈是以“管理人”假设为逻辑起点，产生有限理性的理论假设。“管理人”的假设与当下复杂多元又包容的社会环境是相契合的，因为在当前环境下，人的价值取向不是单一的，也就是人们所追求的利益和目标会因受到各种因素的影响而不断变化甚至互相矛盾。所以，一方面由于利益和目标是多元和动态的，人们不可能为了追求自己其中的某项利益或者目标而倾尽所能地比较和算计；另一方面由于环境的复杂多变，人们的认知和能力无法让他们找到决策的最优解。因此人们不会以找到最优解作为自己决策的最终目标，而只以找到满意解作为自己的期望。简而言之，“管理人”是以追求有限的合法、合理利益为目标的理性逐利人。和谐型博弈的人性假设承认人有限地追求合法利益最大化，但是它也承认人性的复杂性和可塑性。它肯定了社会主义核心价值观和制度设计的作用，即在一定的协调、引导和控制下，人们并不会被自身利益“蒙蔽双眼”，甚至可以在集体利益和大局利益面前适度地牺牲自己的利益，来达到最终利益的最大化。这一点在我们当今社会的利益博弈中可以得到证实。