教育公共治理是指包括政府、学校及其内部不同群体在内的多个主体共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应的责任[1]。2015年，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)，明确提出到2020年基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。那么，这一新格局新在哪里？其中的多主体共同行动涉及教育和学校的哪些层面？与学校依法自主办学是否会有一个清晰的边界？落实到具体的教育和学校上，这里的教育公共事务、公共产品、公共服务、相应责任涵盖了哪些内容？或者说新格局中的教育公共治理究竟治理什么？在这一新格局中，除了政府职能转变之外，还应该形成哪些更为具体的治理规范？这些都是需要从理论和实践上予以厘清的。 一、范畴：国家治理体系现代化及其教育公共事务管理 (一)国家治理体系现代化的重要表征 从最核心、最基本的概念而论，教育公共治理新格局本质上属于国家治理体系的现代化，也即国家治理体系现代化进程中必然出现的有关教育公共事务治理的一个状态，表征着国家治理体系现代化进程的跃升或者也可以说是社会现代化水平的提升。 国家治理体系指的是一个国家有效形成行政、市场和社会秩序所涉及的各类主体、各种规则制度、特定功能、特定程序与方式方法的总和。2014年，习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》中指出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[2]。国家治理体系现代化则是上述国家制度以及所谓的“总和”从传统向现代的结构性变迁，并在特定历史条件下表现为结构合理化、功能区分化、运行程序化、行为规范化、组合系统化和目标达成的高效化，抑或有研究者认为的，是一个政治共同体现代化发展的重要面相[3]。但无论是结构性变迁还是发展面相，都包含行政体系现代化、市场体系现代化和社会体系现代化。教育是经济社会发展的基础性、先导性、全局性工程，关乎民生、人才培养、文化传承、科技发展进步。教育公共治理直接针对教育公共事物，涉及政府、学校、社会各种主体，行政、市场、社会各种要素，体现了国家对教育的态度和意志。因而，新的教育公共治理格局的出现，实质上也就表征了国家治理体系现代化的推进。 (二)教育公共事务及其特定意义 教育公共事务既是公共事务下的一个概念，又与教育内在属性和外在特征直接关联在一起。公共事务即针对不同层次的公共问题，旨在满足一定范围内社会公众利益要求的多样性的公共物品与公共服务的供给与管理，涉及公共问题、公共项目、公共资源等。比如，农村公共事务包括村容环境、农田水利、人文环境、生态环境等[4]。显然，公共事物即社会公众事物。照此界定，教育公共事务就是涉及或存在于教育系统中，关乎一定范围内社会公众利益的公共问题处理、多样性公共物品与公共服务的供给与管理。 由于教育本身具有公共性或准公共性，学校生活又是一种准公共生活[5]，学校空间具有准公共领域属性[6]，这就使教育公共事务具有特定的意义。首先，教育问题就是社会问题的一种。教育发展与整个社会发展从来都是紧密联系在一起的，有些看似教育问题实质属于社会问题，有些既是教育问题又是社会问题，都必须通过社会改革才能得到很好的解决。其次，教育属于公共物品或准公共物品和准公共资源。近现代以来，教育已经成为培养人、开展科学研究、提供社会服务、传承和创新文化的特定社会领域，是经济社会系统的基础性和先导性系统，具有公共性基础。而且，受教育权成了一种基本人权，提供教育是国家、区域甚至诸如企业组织的社会责任。再次，教育项目总体上归属于公共项目或准公共项目。教育具有公益性，是公共利益实现的途径和国家发展进步的助动力，也是个体生存发展的智力和人格基础[7]。教育中的学校建设、师资建设、课程建设、学科专业建设、基地建设、科研建设等，总体上是以公共性资金为主或者以产出的公益性为目标而进行的投资项目。由此可见，教育公共事务不仅仅是教育系统中的公共资源建设、公共产品和公共服务的供给，以及一些公共问题的处理，还包括教育作为一个整体的建设与发展。 在这之中，教育公共产品与公共服务是两个视域不同且内涵部分交叉的概念。受益的非排他性和消费的非竞争性，是公共产品的基本特征，以产品作为基本元素；而公共需求是否能够得到满足以及公共利益是否能够得到实现，则是公共服务的关键指标[8]，以活动作为基本元素。也是因为教育的公共性或准公共性，教育公共产品既包括国家和社会提供的教育本身，又包括教育中的各种公共物品或准公共物品，还包括教育公共服务的一些成果；教育公共服务是以政府为主导、向全体社会公众提供的、惠及全体公民共同教育利益需求的公益性服务，属于基本公共服务的重要内容之一[7]，更简单地说就是教育公共供给的实践活动。教育公共产品与公共服务的生产和供给，与教育公共治理新格局中的其他教育公共事务比如公共资源建设和公共问题处理等，一起构成了多元主体共同参与和抉择的领域或事项。这些公共产品与公共服务主要包括教育法律制度与政策、财政性教育经费、公立学校和教育机构、师资队伍、政府教育科研机构、政府教育督导评价机构、社会教育基地、教育公共信息平台、课程资源、学生素养，以及相应的政策法规研制、教育资源配置、财政拨款、教师教育与培训、公共课程建设、公共信息发布等。
