[中图分类号]D031 [文献标识码]A [文章编号]1671-7155(2018)06-0029-05 一、引论 自20世纪90年代以来，治理一直是中外政治学研究的热点，同时也是一个引起广泛争论的问题领域，人们甚至对治理的主体(国家治理还是社会治理)等问题都还远未达成一致。但另一方面，学者之间也还是存在一些基本共识，包括：第一，治理问题的实质是秩序与规范的问题，而这种秩序与规范一定与单纯由国家提供的秩序与规范有所区别；第二，治理是一个多中心、多主体的过程(即所谓的多元治理)，国家是其中不可或缺的部分，但一定不是唯一的部分；第三，治理过程体现出多样性的机制与逻辑，虽然不排斥国家的权力机制与权力逻辑，但后者应该受到严格的限制，市场的逻辑、自愿的逻辑、互助的逻辑必须得到彰显；第四，治理更多涉及特定的问题领域、并且往往是复杂的、综合性的、甚至是跨越国界的公共政策领域，治理过程因而具有多层次、多维度的特点，各治理主体之间更多体现出来的应该是平等合作、而非命令与服从的关系，因而治理应区别于统治或者管理，等等。 可以看出，在对治理问题的讨论中，国家的角色与职能是一个核心问题，但问题的提法具有明确的指向。就是说，治理概念的提出意味着人们已经认识到，国家虽然握有强制力，同时也具有强大的社会和资源的提取与动员能力，但它并非无所不能。因此，对治理问题的讨论，着眼点就不是如何扩展和强化国家权力，而是在不排斥国家作用的同时，如何充分发挥国家之外各种行为主体的作用，从而形成一种两者之间协同合作的良性互动关系。因此，对治理的讨论不可避免地涉及到如何重新定义国家权力边界的问题，具体来说又包括两个方面：一是水平方向国家能管什么和不能管什么，二是垂直方向国家能够延展到什么样的社会组织层次。 如果可以把治理问题部分地还原为国家权力的边界问题，那么就可以发现，自现代国家建立以来，随着经济的发展和社会的进步、以及社会复杂程度的提高，一方面国家职能及其权力体现出不断扩展的趋势(水平方向上国家职能的持续增加，垂直方向国家权力不断向社会底层渗透)，但另一方面思想界也一再十分强劲地出现要求严格限定国家权力的呼声，从而客观上对国家权力无限膨胀的冲动发挥了某种制约作用。也就是说，过去若干世纪政治实践和政治思想的传统中，始终存在着扩展国家权力与限制国家权力这两种力量的博弈与平衡。透过历史的纵深不难看出，当下对治理问题的讨论，实际上正是这一传统在新的形势与环境下的延展。因此，梳理与现代国家发展相伴随的关于国家权力边界的理论，将有助于深化学术界对治理问题的理解。 二、19世纪以前关于“有限政府”的理论 “有限政府”(limited government)的理论是一种伴随着现代国家产生而出现、要求严格限定国家权力边界的理论，是伴随着西欧资产阶级革命，人们对国家权力的基础重新加以定义的结果。 资产阶级革命的发生，意味着资本主义生产方式战胜了封建生产方式，而这个过程在政治学上的表达，就是市民社会(城市)战胜了封建和专制国家。这样一个过程，成为后来国家与社会关系理论的历史背景。 在欧洲封建社会后期，国家体现为散落各地、自我封闭、经济凋敝、文化落后的封建城堡，而社会则体现为经济和文化生活欣欣向荣、内部往往实行民主管理的城市。后者甚至往往就包围或者环绕着破落衰败的前者。城堡与城市，不仅聚集了不同的人群，而且反映的是两种不同的生产方式和生活方式，同时也是两种不同的政治秩序和价值理念——一方面是等级与强制，另一方面则是平等与自由。它们之间的斗争，同时也就是权力与财富的斗争，1640-1688年的英国革命和1789年的法国大革命都是这种斗争的典型体现。在这一斗争的过程中，一种新的关于国家权力基础的理论——社会契约论应运而生。 在此之前，标准的国家权力理论是君权神授论，即君主权力来自上帝的理论。这种理论使封建君主以及后来的专制君主视国家为自己的所有物，在压榨社会的同时不必就自己的行为向臣民负责。然而，如果说这种权力关系在封建庄园经济占支配地位、君主与臣民的关系体现为一种领主与附庸的关系①的情况下尚可维持的话，那么随着封建权力结构之外城市经济的兴起，以及随之而来的国家权力与财富的分离，要让市民们接受封建和专制君主的掠夺就没有任何法理依据②。对新兴的市民阶级来说，统治(首先体现为征税的权力)只能基于被统治者的同意，国家权力只能来自被统治者对自身权利的让渡，这就是“社会契约”的基本内涵。社会契约论强调，国家权力乃是社会成员为满足他们的共同需要，特别是提供共同的安全与秩序，经由每一位参与其中的人自愿同意而产生。虽然历史上没有一个国家的建立真正基于社会契约，但这种理论的出现，不仅颠覆了封建国家和专制国家在法理上的正当性，而且也形成对资产阶级革命后新型国家强有力的规范。 由于欧洲封建社会后期发展起来的城市往往都拥有各种形式的自治传统，拥有一段在国家之外、甚至是反抗国家的历史，因而契约论基础上的国家观自然也就是一种有限政府的国家观。它不仅认为国家的权力来自人民的授予，而且主张这种权力的范围也必须由授权者而非国家自身决定(这典型地体现为国家权力是‘列举’的权力，而人民的权力是“保留的权力”的理论)，因而其行使必须受到严格的限制。之所以如此，是因为一方面人们对专制国家的暴虐本性记忆犹新。对他们来说，国家天生就具有腐败和压迫的倾向，因而只是一种“必不可少的恶”③[1](P3)。另一方面，人们出于自治的传统，相信社会有足够的能力在绝大多数情况下安排和组织公共生活。因此如果在极少数情况下迫不得已把某些权力转让给国家，以便让它为社会提供某些后者本身无法自足的服务，就必须对国家权力被滥用的可能性高度戒备。总之，从“有限政府”的观点来看，“管得越少的政府是越好的政府”，“什么都不管的政府是最好的政府”。这就是所谓的“守夜人的政府”的理论。
