对于当代政治学而言，“治理(governance)”一词无疑是值得重点关注的。作为一个具有启示性意义的研究范畴，“治理”概念已逐渐被大量使用，与之相关的理论建构和种种实践展开模式，正在使人们的视野不断超出政府“统治”的界域。正如英国著名学者杰瑞·斯托克(Gerry Stoker)所指出的：“治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门”；“治理关注的焦点是政府如何有效地与政府内及政府外的组织互动，最终实现目标”。①从深层视角来看，治理所诠释的互动方式首先触及的是“国家—社会”关系。面对日益复杂的社会现实问题，国家需要通过配套的机制体制创新来加强和不同社会主体之间的合作与“共治”，从而更好地回应民众的各种利益诉求。在这个意义上，治理理论所致力于探索和开拓的是一种调适当代“国家—社会”关系的新样式。 众所周知，治理理论最先兴起在西方。西方这一理论本身确实蕴含着反映人类文明共有规律的成分，其不少思想成果值得我们积极借鉴。同时，在成功建构和不断完善符合中国实际的治理学说过程中我们还应看到，现有西方治理思想体系的内在机理是存有缺陷的，对其研究尚待进一步深入。当前西方“治理话语”的意识形态底色基本可判定为新自由主义，其理论指向往往容易引致市民社会崇拜甚至“社会中心论”。此类观点对中国理论界产生的负面影响也同样不容忽视。实际上，西方语境中的市民社会远非尽善尽美，这个“市民社会”既没有消除种种阶级差异和阶级矛盾，也没有纯粹的“独立性”和“自主性”；如果照搬这样的“市民社会”分析框架去套非西方社会的现实，那就更不足取。看来在治理研究中有必要展开对“市民社会”这一历史范畴的反思与除魅。对此，我们可以重温马克思政治哲学的相关基本思想。马克思在批判理性主义国家观时强调，市民社会是国家的真正基础，是市民社会决定国家而不是相反。在《黑格尔法哲学批判》中马克思就明确指出：“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的conditio sine qua non[必要条件]。”②但是，一方面，指出市民社会是政治国家的基础，并不表明马克思认为国家会单向地、被动地决定于市民社会；在马克思看来，一定历史阶段上国家相对于社会的独立性和重要性是毋庸置疑的。另一方面，就马克思的政治理想来说，他所寻求的是对国家与市民社会进行共同的辩证否定。当代“治理话语”或许只有从这两个方面出发，才能开辟正确认识市民社会从而科学揭示国家与社会关系发展逻辑的理论坦途。 一、社会力量参与多元共治并不意味着国家权能式微 在治理理论中，以市民社会为根本取向的研究路径已被证明并不成功。许多治理领域的学者也逐渐认识到，由市民社会万能所衍生出来的政策主张比之于信仰国家权能要带来更多可能的失误。在较为成熟的市民社会，人们往往看到各种利益团体在对社会资源进行角逐和博弈的过程中对稳态化的制度权威构成冲击，并经常使公共政策偏离“公共性”的初衷。所以，对市民社会的信任不应是无限度的，市民社会与国家之间也不应当是一种此消彼长的关系。伴随着多元治理主体的形成，社会力量加入“共治”行列并不断发挥其重要功能，经常是在强化国家权能而非使之走向衰微。国家应有的权能被削弱对市民社会的健康发展其实是不利的。 有鉴于此，前期治理研究里那些主张把政府统治从新型治理方式中剥离出来的观点自然受到越来越多的批评。治理研究注重分权化改革，但也应注意到过度分权的弊端，应当认真思考治理方式与国家权能之间的有机联系。近年来，有远见的治理专家在对集权和分权相关组合形式的考察过程中发现，最大限度的分权与最大限度的集权经常都出现在治理情况最不好的地方。③这一观点应得到治理研究的足够关注。可以说，现有的治理理论对国家权能中应有的“集权”特别是“中央集权”问题缺乏足够重视。 人类政治实践中曾被霍布斯比作“利维坦”(Leviathan)的国家，在其政治运行过程中，经常要对集权制与分权制这样一组相互抵牾而又相互依存的政府行政体制加以审慎权衡，努力将二者在合理界域内有机整合起来，由此必然带来具有多样性的模式选择问题。在这里，模式选择之枢机乃是中央集权化的程度。作为一种以国家核心职权统一于中央政府为根本特征的政权制度，“中央集权制”实际上反映了国家的质的规定性。对于此种意义上的“中央集权制”，马克思主义创始人作出不少经典论断。他们这些观点对今天的治理研究有着重要参考借鉴价值。 马克思主义创始人认为，中央集权制表征着国家这一主要政治上层建筑的内在特质。就一般层面而言，“国家”和“集权”两个范畴具有非常密切的联系。恩格斯曾经在《集权与自由》一文中阐述了如下观点：所有国家都势必会尽其所能地实现集权，从专制君主政体起至共和政体止的所有国家都是集权的；只要有国家存在，各个国家都会有属于自己的中央，每位公民都仅仅是在有集权的条件下才履行各自的公民职责。在此，恩格斯明确提到：“集权是国家的本质、国家的生命基础”④。恩格斯在其后的理论探索中这方面的认识更为深入。他所著的《家庭、私有制和国家的起源》从另一种视角出发，将阶级社会里体现统治阶级意志的“公共权力”定位成“国家的本质特征”。⑤很明显，阶级社会条件下的“公共权力”本身有朝集权化发展的倾向。历史唯物主义基本原理告诉我们，一个社会产生的那些无法调和的阶级对立面，为了避免自己连同社会在不必要的争斗中归于毁灭，就需要形成“一种表面上凌驾于社会之上的力量”，这就是国家；这种国家的力量必须减缓冲突，“把冲突保持在‘秩序’的范围以内”。⑥“公共权力”承担着为国家履行政治统治和社会管理职能的历史使命，与此同时“公共权力”因其建立于阶级矛盾无法根本调和基础上故而有着强制性。可以说，这种强制性内在地包含集权化的相关要求，舍此则遑论国家本身存在目的的实现问题。所以，集权是与国家相伴而生的。在这个意义上讲，集权问题，从而国家权能问题，是分析国家与社会关系时绕不开的核心环节。
