一、天使抑或魔鬼：两派几乎完全对立的制度设计观 政治学和公共管理学的任务究竟是什么呢？是仅仅研究历史或者当下的政治和公共管理现实，以给予科学的解析乃至解释呢，还是不仅要对历史乃至当下的政治和公共管理现实提供科学的解析和解释，而且要根据这些解析和解释对现实的政治和公共管理问题提出改进和完善的建议呢？或者换一个说法：如果政治学和公共管理学的研究者们是政治和公共管理现实的医生，那么是仅仅看病呢，还是不仅要看病而且要开药方呢？大多数政治学和公共管理学研究者也许都会承认，或最起码都希望，自己不仅是看病的医生，而且是治病开药方的医生。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆也曾经明确提出，需发展一种“诊断方法”以研究复杂的社会生态系统问题。①虽然奥斯特罗姆提出这一“诊断方法”的目的是强调对复杂、多变量、非线性、跨层级和变化系统的严肃研究，以反对有些学者认为可为社会生态系统提供简单和可预测性的模型以及演绎一个放之四海而皆准的解决方法或万能药的幼稚想法，同时希望提供一个框架，以帮助未来的诊断专家们能够将治理安排(governance arrangements)和嵌入社会生态系统中的具体问题匹配起来；但这一方法的提出也确实为进一步构建更宏观的“政治诊断学”和“公共管理诊断学”提供了基础。而且，她实际上也提出了另外一个问题：那就是“政治和公共管理的医生们”究竟能为社会提供一个全能的药方呢，还是只能针对具体的环境和问题提出具体的药方呢？对这些问题的回答都不可避免地要涉及当代政治学和公共管理学研究的另一个重要课题，也就是制度设计问题。因为政治和公共管理的很多问题，虽不是全部，但确实在很大程度上，就是制度问题，而“政治和公共管理的医生们”所能开出的药方，在很大程度上也都与制度相关，与制度如何安排和设计相关。在这里，可暂且将制度定义为规范人或组织行为的各种各样的正式和非正式的规则，而将制度设计定义为这些规则形成的人为创造过程。如从利益分析理论②的角度而言，制度则是涉及利益博弈和分配的正式和非正式结构规则，制度设计则是利益结构规则形成的人为构造过程。 可是，制度是能够被设计的吗？又是如何被设计的呢？对于这两个看似简单得不能再简单的问题，学界却存在着两派几乎完全对立的观点：一派认为制度不仅可以被设计，而且能够被全能地或科学地设计，可将其统称为“可以设计派”或“设计派”。“可以设计派”的主流可称为“全能设计派”。这一子派从追求人类美好社会的良好愿望出发，希望而且确信人类可以设计一整套的几乎可说是完美无缺的社会制度，以解决当下社会的诸多问题，并建设一个更加美好的人类社会。除了“全能设计派”之外，一些研究可看作是“可以设计派”的非主流派。这一子派从追求政治学和公共管理学以及整个社会科学科学化的角度出发，认为制度不仅可被设计，而且能够被科学地设计，甚至能发展成设计科学，可称之为“科学设计派”或“设计科学派”。显然，“可以设计派”在整体上对制度设计抱有非常积极和浪漫的看法，甚至常常忽视了制度设计所可能带来的各种负面效应，以致把制度设计看作如“天使”一般，因此也可戏称其为“天使派”或“浪漫派”。一派则认为制度是绝对不能够被设计的，人为地设计制度必然导致专制、独裁和极权主义，可将其称为“不能设计派”或“非设计派”。由于这一派在事实上更多地强调了制度设计有可能带来的各种负面后果，甚至往往将“设计”看成了“洪水猛兽”或是“魔鬼”，因此也可戏称其为“魔鬼派”。 按照哈耶克，尤其是波普尔的观点，“全能设计派”的代表人物是柏拉图、黑格尔和马克思。在系统批判了由柏拉图等发展的目的论的历史决定论理论(teleological historicism)③的基础上，波普尔指出，所有这些历史决定论的思想家们都认为历史的发展无情地遵循着一条普遍的规律，而且支持那种认为自己可以合理设计最终政治目标或理想状态，并可以找到最好办法去实现它的“乌托邦社会工程”或“乌托邦工程”。也正是因为如此，波普尔认为：柏拉图在事实上最终背叛了导师苏格拉底，而去同情极权主义；黑格尔和马克思则成了20世纪极权主义的根源。 “科学设计派”的代表人物是1978年诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙。在其经典著作《人工科学》(The Science of the Artificial)中，西蒙明确指出：“工程师并不是唯一的专业设计师。凡是以将现存情形改变成期望状态为目标而构想行动方案的人都在搞设计。生产物质性人工物的智力活动与为病人开药方或为公司指定新销售计划或为国家制定社会福利政策等这些智力活动并无根本不同。如此解释的设计是所有专业训练的核心，是将专业(profession)与科学区分开的主要标志。”④在西蒙理论的基础上，尚格劳和克罗进一步发展了公共管理学研究的设计科学路径，并指出设计是公共管理的主要内容，公共管理学的设计科学应该关注系统(system)、制度(institutional)和工具(instrumental)三个层面的设计问题。⑤沃克则甚至号召建立公共管理学的全球跨学科设计科学(a global interdisciplinary design science)。⑥“科学设计派”主张的“科学主义”在很多人看来和马克思所主张的“科学主义”具有高度的相似性和一致性。也正是在这个意义上，很多西方学者认为它只是在传统“全能设计派”对人类能力的过度乐观主义的估计之上，又增加了“科学主义”的支持而已。这也是其后来没能得到系统发展，并一再引起人们对其过于机械、专制主义的怀疑和批评的一个重要原因。 “不能设计派”的代表人物是1974年诺贝尔经济学奖获得者哈耶克、著名哲学家与政治学家波普尔以及伯林⑦等很多其他的自由主义政治学家和政治经济学家。他们的观点可以说影响了整个西方的社会科学界，从而使得“设计”、“制度设计”尤其是“社会设计”等词汇在很多学者那里几乎与“专制主义”和“极权主义”成了同义词，成了西方社会科学话语体系中大家默然承认的禁忌语。例如，基于自己对于知识分散性、理性有效性以及自由的社会维度等的理解，哈耶克的工作主要聚焦在强调非设计原则的出现方面。和理性主义“不能设想任何为人类的目的服务的东西，不是有意识地设计的”⑧观点不同，依赖于“反理性主义”或“经验主义”的进化论传统⑨，哈耶克坚持认为知识的进步、制度(或者规则和秩序)以及文明的发展都不是设计的结果，而经常是在没有任何外在指导的情况下自发产生的。他明确指出：知识的进步经常是不可预见和不可设计的结果⑩；有目的的制度也不是设计的结果，不是被发明的，而是来源于许多人不知道自己在做什么的独立行动(11)；文明也只是无数个体行动自发产生的结果，是无数实验和错误不断积累的来之不易的结果(12)。总而言之，哈耶克坚持认为，制度和文明可以设计的观点是“致命的自负”(13)，必将导致一条“通向奴役之路”(14)。
