决策支持视角下的国家教育决策系统功能分析

       国家教育决策系统(全称为“国家教育科学决策服务系统”)，是我国教育领域国家层面的决策支持系统，既是大数据时代的产物，也是政府教育决策支持方式探索的产物。从世界范围来看，决策支持系统(Decision Support System，简称DSS)的概念早在20世纪70年代就已提出。我国尽管20世纪90年代曾提出建立教育决策咨询系统，21世纪伊始提出教育管理信息系统，但教育决策支持系统作为一种独立的教育决策支持方式，是伴随我国教育信息化快速发展和政府不断转变职能而逐步实现的。国家教育科学决策服务系统于2012年立项建设，2015年在教育部内网正式上线运行。该系统以教育部颁布实施的学校(机构)代码为基础，充分运用现代信息技术手段，集成了新中国成立以来法定的各级各类教育数据；同时，打破数据壁垒，有效连接了经济社会发展、国际比较等数据资源。

       已有教育决策支持系统研究较为偏重技术层面，而功能层面的研究相对较少。技术层面研究比较注重考虑数据获取、数据分析、信息集成及其信息平台的搭建，而对教育决策产生的支持功能尤其是内在机理研究欠缺。本文试图从证据整合的角度，探讨国家教育科学决策服务系统何以支持教育决策，为在国家教育决策中更好应用系统以及建设省级系统提供启示与参考。

       一、一个前提性认识：教育决策支持中证据整合的二次转换

       数据等同于证据吗?有了证据就能够支持决策吗?理解清楚此问题是国家教育科学决策服务系统功能分析的一个前提性认识。

       (一)数据到证据的转换

       证据与数据是两个不同的概念。教育决策是基于证据而非基于数据的过程。证据并非数字本身，而是客观存在的事实。有充足的数据，未必可以为决策提供有效支持。使用数据是一种具体方法和手段，但数据要对决策产生作用，所需要的方法是与问题解决有关的方法。有学者指出，在决策者看来，数字并不等同于论证，只是一种“用来论证问题的方法”。[1]数据只是教育决策的必要基础，但教育决策不能局限于数据。

       国家教育科学决策服务系统的底层构架固然是大量数据，但系统的模块设计全部以功能作为取向，比如“动态监测”“规划发展”“国际比较”等等，旨在为决策提供证据，这是其实现有效支持教育决策的本质需要。因为数据只有转换为证据，才能对教育决策产生支持的意义。这种转换，意味着慎用数字，避免只重视数据采集而忽视数据分析。

      

       图1 国家教育科学决策服务系统功能模块设计

       数据转换为证据，在深层次上意味着思维的转换。把数据等同于证据，犯了简单化认识误区，走入形式思维泥潭，陷入数据丛林或信息碎片化。从我国国情来看，片面、割裂认识教育改革和发展中的问题，忽视地区之间教育发展基础的不平衡性，忽视教育与经济社会发展之间的高度关联性，将会制约数据到证据的转换。在教育决策中，如果数据分析窄化于教育领域内部，缺乏与经济社会发展数据的关联，会把教育与社会隔阂开来，影响教育公共服务供给侧改革，难以促进教育与产业行业的融合及教育与社会的互动。随着社会发育的不断成熟，无论是把个人与社会对立，还是把市民社会与国家分立，都将成为历史。[2]这要求教育决策支持中数据到证据的转换，具有更为开放的思维。

       (二)证据到证据采信的转换

       有证据就意味着证据能采信了吗?尽管基于证据的决策已成为学界共识，但教育决策中存在着“最后一公里”，即证据的采信问题。证据采信与证据采纳不同。从支持决策的角度看，证据采纳是第一步，证据采信是第二步，只有经过第一步到第二步的转换，决策支持的有效性才能达成。证据采纳解决的是决策支持的“入门”问题，亦即经过数据转换为证据，选择出可以作为支持决策的证据，得到“守门人”①放行。但这些证据是否就可以满足决策支持需求了呢?在教育决策释放的支持需求并不复杂的情况下，数据转换为证据可以应对决策支持的需求。但在较为复杂的情况下，采纳的证据仍需要进一步评判，衡量证据是否具有足够的证明能力、解释力，证据采信成为证据采纳的进一步延伸。

       证据采信的影响因素，学者们分析的视角各不相同。从心理学研究领域来看，决策者偏好采纳的建议来自两种类型：一种是提供的建议与决策者自身相似程度更高；一种是经决策者请求而非专家主动性提供的建议。[3]从政治学研究领域来看，教育决策支持的建议的采信，受到决策者采纳行为的理性程度的影响。而从数据科学、逻辑实证的角度来看，证据的解释力影响证据是否以及在多大程度上得到应用。

      

       图2 证据整合的二次转换

       本文从宏观视角关注国家教育科学决策服务系统的证据整合作用，把影响因素归结为双因素：一个因素是证据质量本身的高低，这属于客观因素；另一个因素是决策者采信的动力，这属于主观因素。下文将分别论述系统在两个因素上的作用机理。