中图分类号：G40-01 文献标志码：A 文章编号：1674-2311(2018)3-0030-06 一、问题的提出 西方国家关于政策工具的研究由来已久，其对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注，该研究最早起源于社会科学领域，集中在“个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。”[1]这也是大量关于政策工具研究假设的基点所在。随后此研究广泛地渗透到经济学、政治学、法学等领域。它的出现不仅是理论与实践相结合的产物，更是政策执行的现实需要。关于政策工具的研究已发展成为当今西方公共管理学和政策科学研究的焦点，并业已成为一个较为成熟的学科分支或主题领域。 在我国，“直到21世纪初，关于政策工具理论的研究才被逐步介绍到国内，并引起越来越多学者的关注”[2]，但目前国内已有的理论建构仍受西方政策工具研究思维的“绑架”，政策工具理论研究的本土化仍处于起步阶段。在宏观理论尚未实现本土回归的基础上，微观运用中却存在激进进取的现象。具体到教育领域，在以“教育”“政策工具”作为主题关键词进行文献检索时发现，已有的研究成果在形式上大多以政策工具作为问题的分析手段，在内容上简单套用西方政策工具的分类理论、选择适用理论以及绩效评价理论等来进行实际操作。诚然“以西为用”有其合理性价值，但在未充分考虑到中西方经济社会基础、体制环境与政策背景差异的基础上盲目适用西方政策工具理论来对中国教育政策工具进行具体解释，难免会出现“泛西化”的现象，造成政策工具理论在教育场域中的误用及圈囿。因此，宏观理论的先天不足导致其不能简单适用于外来理论，即在学科发展强调理论与实践的互动中过于信奉理论的普适性，从而相对忽视了实践中的发展对理论的补充作用，故需从实践中予以回应来构建具有中国特色的政策工具理论体系。 中国教育政策工具的研究要“接地气”，通过“自下而上”来实现理论发展，故可尝试以考察教育政策工具的实践运行样态为手段来挖掘教育政策工具所具有的潜在属性，反过来，其属性的准确界定可以更好地促进教育政策工具的现实应用；另外，实现教育场域的有效治理、教育政策执行的精准发力，都需要对教育政策工具进行属性剖析，从而以此为基点建构科学的教育政策工具。 二、工具、政策工具与教育政策工具的关系厘清 对工具本身的研究必须被统摄在政策科学领域的范围内，由此形成了政策工具的理论样态与实践表征。基于工具、政策与政策工具三者之间的模糊边界，以及教育本身所具有的独特规律，故在此基础上，需重新反思已有教育政策工具理论的不足，从而对教育政策工具这一核心概念进行再解读，为后续其属性的解剖奠定理论基础。 (一)政策科学范式下的工具意义 古人曰：“工欲善其事，必先利其器。”[3]所谓的“器”，就是实现“善事”的工具。在现代汉语大词典中，工具被抽象化的解释为“用以达到目的的事物"[4]。英语中蕴含工具内涵的单词有很多，但在政策科学领域中最常用的是“tool”和“instrument”，单从词义分析上两者并无显著区别，均指向“achieve”，即具有实现目标的功能，但在结合相关外文文献内容的理解时发现，“tool”侧重于政治学领域，以政府这一行为主体的行为手段作为研究对象，而“instrument”侧重于管理学领域，强调公共管理视域下多元管理主体的行为方式，其中“instruct”蕴含“指导”的含义，这更符合现代行政的理念，因此“instrument”较之“tool”的含义更为准确和丰富。 在内涵意义上，霍格维尔福(Hoogewerff)认为，“工具是行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的东西”[5]。在外延意义上，胡德(C.Hood)认为“工具概念可以通过将其区分为‘客体’和‘活动’而得到更明晰的理解”[6]，即通过将工具刻画为“目标”和“活动”加以区别，这样就将工具观肢解为两种论点，其一是工具目标论，即将法律和行政的目的称为工具，是构成法律或者政府行政指令的整套指引和规则；其二是工具活动论，如林格林(Arthur B.Ringeling)认为，“它致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合”[7]。该论点的优点是纳入了一些非正式的活动，不足之处是模糊了“政策”与“工具”概念的界限。 (二)政策与政策工具之间存在模糊界限 目前国内关于政策工具的定义有以下三种代表性的观点：从属性角度出发，“政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁”[8]；从制度角度出发，政策工具是“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”[9]；从主体角度出发，政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”[10]。这些定义在不同程度上受到西方政策工具理论发展的影响。 西方政策工具理论范式的研究经历了由“静”至“动”，即从古典工具主义到后现代过程主义的转变过程，具体则是从关注“工具”本身到关注“工具”运行过程中的客观环境与主观意义，分别以权变主义与建构主义理论范式为代表。国内政策工具的研究目前处于由“静”至“动”的转型期，某种程度上依然受到“静态”的桎梏。主要是忽略了两点，一是政策工具本身也是一种政策；二是一种政策工具可能也是另外一种政策的工具，所以政策、工具与政策工具三者之间在实际运行状态中是存在模糊边界的。萨拉蒙认为，“每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式，即它规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何。”[11]因此，将政策工具设定为一种制度化的行动模式应该来说是比较准确的界定。
