[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2017)11-0005-07 无论是研究教育政策，抑或是进行教育政策实践活动，逻辑基础和前提是要弄清楚教育政策是什么，即理解教育政策的本质。从形式逻辑上来说，教育政策的本质反映在教育政策概念的内涵之中，教育政策概念通常又是用定义来表述的。从政策科学的发展历史来看，“不同的政策定义会形成不同的政策形式，政策的定义对政策分析的性质和结果具有重要的影响，政策分析的结果在很大程度上取决于政策分析者所遵循的是哪一种政策定义”[1]。从我国教育改革和发展的政策实践来看，有些政策之所以会在实践中遭到批评、质疑甚至对抗，或许是因为人们对政策本质的疏忽甚至误解。这充分说明，人们关于教育政策本质的理解和认识具有决定性的意义，它制约着教育政策研究和教育政策分析的范式和结果，也决定着教育政策能否解决教育实践问题，引导教育实践的有效变革。 根据矛盾论的观点，本质作为一事物区别于其他事物的内部本身特殊矛盾的反映，它具有阶段性，随着事物内部本身特殊矛盾的转变而变化。教育政策的本质同样是在发展变化的，在不同的历史条件下常常会获得新的规定性。随着经济社会的发展，特别是政治文明和社会民主的进步，决定教育政策本质的内部矛盾正在发生转变。因此，关于教育政策本质的研究亦是一个需要持续探讨的过程。那么，当前对教育政策本质的认识有哪些观点?不同的教育政策本质观又有哪些特征?如何科学认识教育政策本质?本文试图对这些问题进行回答。 一、回顾：我国教育政策本质观的历史演变 翻阅当前我国有关教育政策研究的文献资料，发现当前教育理论界对教育政策所下的定义有几十种，可谓纷繁复杂。通过对已有相关定义进行分类概括和分析发现，对教育政策本质的理解可以归纳为“行动准则说”和“利益分配说”两种。 (一)“行动准则说”：教育政策即文本 20世纪80年代中后期至90年代中期，我国教育政策研究开始兴起。随着1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年《中国教育改革和发展纲要》的相继出台，教育政策在教育改革中发挥的作用突显出来。学界也开始对教育政策进行研究，内容主要是关注教育体制政策和国外教育政策译介，对教育政策基本理论的研究较少，教育政策理论体系尚未构建。然而，关于教育政策本质的认识却有了专门性的讨论，其代表性的观点有：“党的教育政策是党为了实现教育方针提出的总方向而制定的一系列措施和办法”[2]；“教育政策是负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则”[3]；“政府或政党制定的有关教育的方针、政策，主要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的具体体现”[4]；教育政策是“一个政党或政府为教育事业的运行与发展所制定的规划、方针和原则”[5]。不难发现，以上理解尽管略有不同，但均是将教育政策视为国家和政党对教育该做什么和该怎么做的文本规定，或者理解为有关教育事业发展的一系列行动准则、计划、法规、方案或政治措施。我们将这类教育政策本质观概括为“行动准则说”，其特点是认为教育政策的本质是教育事业发展的“行动准则”，外在表征则是静态的政策文本。 诚然，倘若没有一个合法化的政策文本，也就谈不上真正意义上的政策活动。斯蒂芬·J.鲍尔(Steven J.Ball)曾指出文本的重要性：“政策至关重要，因为它由文本组成，而文本正是我们行动的指南。”[6]政策文本的诸要素规定了政策活动基本的框架，尽管这一框架在后续的政策活动中会持续地、有意无意地或被强化，或被扭曲、改变甚至摧毁，但框架本身无疑是后续解释者的重要依据。即使政策不告诉你应该做什么，但政策“至少能创设一种具有选择性的情景，它能告诉你如何缩小或改变未来的行为范围，或者帮助你设定特定的目标或结果”[7]。从当时的背景来看，这是与当时教育发展的实践相契合的，在系统的教育政策理论提出之前，表征教育政策的正是当时颁布的各项政策文本，它们构成了包括教育体制改革在内的各项教育改革的行动指南。 然而，随着研究和认识的深化，人们意识到，教育政策不只是一些静态的行动准则和措施的文本，政策文本仅仅是教育政策的表象。首先，在政策文本中，不同的词汇以特定的方式排列组合，其内涵远比文本词汇本身的意蕴更为丰富和深刻：它预设了政策目标，设定了政策标准，也明确了需要哪些相应的政策工具来实现政策目标。其次，在这些文本背后其实暗含着价值取向。在教育政策文本形成过程中，无论是教育政策问题的认定、教育政策目标的确定，还是教育政策方案的提出、评估与选择，其前提都是价值因素的涉入。政策主体在经历一系列选择时要面对多种相互冲突的因素、关系和问题，如，哪些方面应在未来的教育发展中获得优先权，哪种关系或因素应得到重视，哪些问题要得到优先解决，“在进行政策选择时都直接受到政策主体价值观念和价值标准的影响”[8]。再次，这种静态上的理解忽略了教育政策的过程，包括制定、执行、评价及结果的动态选择过程。不重视教育政策的具体过程，我们不仅可能陷入一些迷惑性的词义之中，更可能无法追求教育政策合理性与合法性的统一，甚至会陷入政策架空的现实困境。这些理论困难使得“行动准则说”的解释力逐渐消解。 (二)“利益分配说”：教育政策是利益分配的过程和结果 20世纪90年代后期以后，我国教育政策理论体系初步构建，其标志是袁振国和孙绵涛于1996年和1997年先后出版了《教育政策学》教材，这对我国教育政策研究产生了深远的影响，更多学者开始关注教育政策研究。“不关心教育政策的研究难以成为有价值的研究”[9]，这个阶段学界对教育政策本质的认识开始有所转变。如，孙绵涛认为：“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[10]这里的协调教育的内外关系即指教育内外的利益关系调适。张新平也持类似的观点：“教育政策作为一种有关教育的活动，不同于其他教育活动，诸如课堂教学、课外活动等的特殊矛盾主要有两点，首先，教育政策是一种有关教育的政治措施；其次，教育政策是有关教育权利和利益的具体体现。”[11]谢少华则鲜明地提出，“政策是社会各种价值取向冲突和妥协的过程和结果”[12]。
