2016年11月7日，《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)的修订确立了我国民办教育分类管理的基本法律框架，在明晰民办学校的身份属性和产权制度、放宽营利性民办学校准入和放松民办学校价格规制等方面实现了重大的制度突破，[1]同时也在现有民办学校过渡方案设计等重大问题上给地方留出了自主探索的空间。随后国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)及教育部等有关部门联合印发的修法配套文件为地方推进分类管理提供了政策依据，同时也明确提出坚持顶层设计与基层创新相结合，上下联动共同破解民办教育改革发展难题。因此，地方贯彻民办教育新法新政既面临着严峻考验，又有较大的政策创新空间。 新法实施为什么要重视地方政策创新的积极性和主动性?地方政策创新能否在民办教育发展中起到积极作用以及如何更好地发挥其积极作用?本文遵循上述研究思路，欲对地方民办教育政策创新的重要价值、创新的空间和边界、新法新政背景下的重要创新主题等问题进行分析。 一、新法实施为什么要重视地方政策创新的积极性与主动性? 新法实施，或者说民办教育发展要重视地方政策创新的积极性和主动性，首先是由我国民办教育发展的现实基础所决定的。发展规模和水平、发展类型和模式的差异性和非均衡性是我国当前民办教育发展区域比较中可以观察到的一个显著特征。这种区域差异性和非均衡性的成因，有主要由当地政治、经济和文化发展不平衡引起的“资源主导说”[2]和主要由当地政策环境引起的“政策主导说”[3]两种基本观点，且在实践中都不乏相关案例支持。但是无论哪一种“成因说”引起的民办教育发展区域差异和非均衡都决定了国家统一的法律框架内地方实施不同民办教育发展路径的必要性和可能性。因此，充分调动地方政策创新的积极性和创造性，积极探索适合当地的民办教育发展模式，是新法实施和实现民办教育发展模式顺利转型的前提，也是关键所在。 其次，具体到民办教育实践中，也有诸多的典型案例充分支持地方政策创新在民办教育发展中的积极作用。比如民办教育曾取得跨越式发展的地区：河南周口公共财政资助教师工资的创新性制度安排提升了当地民办教育市场竞争力和投资办学的吸引力，曾创造了半年引资近10亿的奇迹，被誉为“周口现象”；[4][5]宿迁市大胆打破政府包办教育的单一投入机制，实行“一保三放开”政策，推出土地、税收、财政资助和教师社保等多种优惠政策组合拳，创造了民办教育快速发展的“奇迹”。[6]又如分类管理改革试点区温州，五年的综合改革在法人属性、产权归属、财政扶持、教师社保、税费优惠和投融资改革等多方面进行政策探索，极大地改善了当地民办教育发展环境，吸引民资举办教育达60亿元。这些已有政策创新实践既为国家民办教育制度整体变迁提供了地方经验，也通过局部或整体改善当地民办教育发展环境，增强了民间资金举办教育的积极性，利于民办教育更加有效地发挥其体制机制优势，在教育效率、教育公平和教育质量等价值维度增进制度效益，整体提升当地教育发展水平。 此外，我国20世纪80年代以来实行的“放权让利”改革战略和“分灶吃饭”财政体制改变了传统的激励机制，使得地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而成为一个能自主决策、具有独立目标的政治与经济组织。有关研究认为无论是持减轻财政压力的务实立场，[7]还是受地方政府竞争[8]或纵向干部任免制度的影响，[9]地方在推动教育政策创新上都应该有更为积极的行动意愿。在发展民办教育问题上，有研究也表明新旧《民促法》的时间跨度内，地方比中央表现出更为显著的制度创新活力。[10]因此，我们也有理由相信，鼓励地方政策创新、积极探索基于差异的地方民办教育发展模式，不仅是当前新法实施和稳妥推进分类管理的策略需要，更应该成为我国今后较长时期内民办教育发展的基本战略和必要途径。 二、地方民办教育政策创新的空间与边界 在我国基本法律制度和民办教育新法新政的约束下，地方政策创新的空间呈现哪些基本样态?边界又在哪里?这是新法实施如何更好地发挥地方政策创新积极作用需要思考的首要问题。以下基于新制度经济学的相关理论视角，结合2003年《民促法》实施以来的地方政策创新实践，对空间和边界问题展开讨论。 (一)空间的生成及其样态 从制度供给的角度看，创新空间主要指地方政府将潜在制度需求变成现实制度供给的可为性。在新制度经济学的制度供求分析框架中，制度需求和潜在的制度供给能否变成现实的制度供给，主要取决于政治秩序提供新制度安排的意愿和能力。[11]具体而言，宪法秩序、制度需求、现存制度安排、制度变革的预期成本和收益、规范性行为准则、决策者的偏好和个性、利益集团的力量对比等多重因素都会影响制度供给主体实施制度变革的行为和方式。上述因素有些难以测量，有些需要结合具体的情况分析，故在此笔者无意讨论各种要素如何作用某个具体的民办教育制度变革，仅结合已有的政策创新实践，探讨新法实施过程中地方在国家基本法律规制和职权范围内实施制度变革的三种可为空间及其样态。这三种空间主要由宪法秩序、制度需求和现存制度安排等因素引起。 第一种空间样态是宪法秩序赋予的合法性空间。宪法秩序是关乎国家一整套政治、经济、社会和法律的基本规则，通过对国家基本制度的明确，影响着制度变迁的进程和方式，是影响制度供给的主要因素。在我国基本的法律制度框架内，《宪法》、《立法法》和《地方组织法》等法律确立了地方各级人大和政府作为地方国家权力机关和行政机关的地位，并明确提出发挥地方主动性和积极性的原则，为地方制定积极的政策法规奠定了合法性基础。具体到民办教育实践，地方遵循国家统一的法律制度规范，出台的旨在规范与促进民办教育发展的各级各类地方性法规、政府规章和规范性文件，构成合法性空间内地方政策探索与实践的主要载体和表现形态。
