中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2010)04-0015-06 一、对两种公共政策研究理论的批判 在公共政策研究中，一直倾向于把政策与政治关联起来，认为政策是政治的产物，政策与政治之间有着高度的关联性和一致性。多元主义和精英主义是两种具有代表性的政策研究和分析理论。 （一）多元主义政策研究理论及其批判 多元主义政策分析理论的代表人物罗伯特·达尔和尼尔森·波斯比对多元主义理论进行了阐释。他们认为尽管权力资源被广泛地分配给社会中的各个团体、集团和个人，但这并不代表民主制度的完善和确立，因为这种权力资源的分配是不均等的。也就是说，并非所有的团体和个人在利益的分配中都具有同样的权力影响力。事实上，权力在一个多元政治系统里具有分散性，各个团体与集团之间的权利分配本质上是由他们所拥有的权力资源决定的。他们把这种权力资源的分配称为“非积累性分配”。 可见多元主义理论强调的政策分析的多元视角，实际上是基于“国家”立场上的，所强调的只是对权力及其民主实现程度的尊重与捍卫。正如施瓦茨曼特所言，“在多元主义作为其起点的一个具有不同利益的现代社会中，人民的权力是通过团体行为，通过政党和压力集团或利益团体的工作实现的。在发达社会中，由于多元利益的存在，社会处于分裂状态，这些团体则分别代表着不同的利益。多元主义对现代社会的利益多元化持褒扬态度，并强调其在社会运作中的作用，与自由主义理论家一样，他们认为现代社会的利益多元化是一种必然的现象，是社会生活中的一种积极因素”。① 多元主义理论对“权力”的高度关注和对“非权力”的忽视也招致了后来巴卡拉克和巴拉兹等人的攻击。他们认为，在对关键性的决策和行为进行研究时，权力因素的影响力固然重要，但这并不能完全替代其他因素对政策的影响。为此，他们举出了一个反例来证明自己的观点，“当A运用自己的能量，去创造或者加强一个社会的政治价值和制度规范，从而限制了政治程序的范围，使只有那些对A相对无害的问题能够列入决策程序加以解决时，A实际上也行使了权力”②。巴卡拉克和巴拉兹因此将以上利用非权力因素来对权力进行行使的行为称为“偏见的动员”。政治价值和制度规范在这种“动员”之中的作用和影响力可见一斑。这就表明，在政策运作过程中，除了利用权力来对政策进行决策影响之外，恐怕还存在着一种非权力方面的“不决策”程序的控制与动员。③而这一点，恰恰是达尔等人的多元主义理论所忽视的部分。此外，巴卡拉克和巴拉兹等还进一步认为，即便是“权力”本身在“决策”中的运作，也不会仅受到来自权力的单方面因素的影响，而是会产生一种“预期反应的方式”。他们还举例说明了这种方式的存在，“也就是说，当一个利益集团由于预期决策者会做出否定的反应，而不进行整合来采取决策行动，或者当决策者自己由于预期关键的政治团体会反对某项决策，因而不采取行动时，预期反应的方式就已经在发挥作用”④。 尽管政策的研究与权力息息相关，但是政策本身并不等于权力的表达，政策运作过程也不完全是按照权力实现与表达的程序来进行的。政策过程中还会受到许多诸如价值观念和意识形态等“非权力性”因素的影响，只不过这些因素的影响是隐蔽的、潜在的罢了。因此，关注权力背后与权力有关或者无关的价值观念、意识形态以及与此相关联的文化传统等因素对政策过程的作用和影响，对于更好地认识政策规范、厘清政策过程、反馈政策效果等都是十分必要的。 （二）精英主义政策研究理论及其批判 19世纪末，莫斯卡等人的研究承认了社会中统治阶层和精英人士的存在。认为，政治精英在社会中占统治地位，他们通过各种方式，如革命、军事等来占有和控制社会资源。“在所有的社会有机体中，一个永恒的倾向和事实是，在所有的社会中，从最初级发展的政治和文明的蒙昧时期，直到最发达和最强大的社会，一直都存在着两个阶级，一个是统治阶级，另一个是被统治阶级。第一个阶级总是人数最少，履行着所有的政治职能，垄断着权力，并享受着权力所带来的好处。而第二个阶级，一个人数更多的阶级，却一直受到第一个阶级的领导和控制。在现代社会，领导和控制的方式，或者是合法的，或者是专横和残暴的。”⑤可见，该理论是建立在对多元主义理论批判的基础之上的，它正视社会中统治阶级和精英的存在，并要求在政策分析过程中看到精英阶层在其中的作用和地位。 此外，就“精英”的定义而言，我们也不应只是把它当成政治精英的代名词。精英实际上是指一种对资源的控制与占有。在一个社会中，谁占有的资源越多，谁对社会资源拥有更大的控制权，那么他（她）就是这个社会的精英。当然，随着现代社会的发展，对于“资源”的定义也越来越宽泛，不仅指有形的经济、政治权力等，而且包括无形的知识、名望、文化等资源。一个社会中的精英，不仅仅是指那些拥有财富和权力的人，也包括拥有知识、威望和文化发言权的人；不仅在国家层面上存在着精英，某个地方和领域内也同样有精英的存在。因此，现代社会中的精英是指代多方面、多层面的。 从这个意义上看，尽管古典精英主义对多元主义提出了批评，但这种批评并不针对其非权力因素的缺失，而是针对其权力的不均等。因此，古典精英主义持有的观点进一步强化了决策分析中的“权力”意识和精英意识，但并没有涉及到决策分析中的非权力因素。 二、教育政策研究“草根情结”的必要性和可能性 长期以来，教育政策研究受到来自以上公共政策研究理论和思维的影响。人们会有意无意地把教育政策等同于公共政策的一种，认为教育政策只不过是公共政策中关于教育部分的政策而已，在本质上与公共政策是一致的。如果从教育政策研究的兴起来看，也的确是这样。最早对教育政策进行研究的不是专门的教育政策学者，而是来自公共政策领域的研究专家。但随着教育科学自身不断发展以及公共政策研究不断深入，人们对教育政策自身有了更加明确的认识。就教育政策的研究而言，不仅要从政治的角度出发，更要从文化的视角切入，才能逐渐认清教育政策研究中的文化影响力，确立与塑造教育政策研究的“草根情结”。
