中图分类号：G522.72 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2017)05-0157-08 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。显而易见，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》只是提出民办学校的分类管理目标和试点的主张，并非是提出民办教育的分类管理主张，而实际上不管是行政层面，还是学者论述中几乎不约而同地把民办学校分类管理扩大为民办教育的分类管理来进行政策设计或理论阐述。笔者接受这个约定俗成的民办教育分类管理的概念，对当下民办教育管理的三种主张进行深入解析，提出从分类管理到分类清理进行民办教育政策元设计的建议。 一、民办教育分类管理的三种主张 所谓民办教育分类管理，就是根据一定的标准把民办教育划归不同行业范畴，从而依据不同的法律规范和秩序运行。对民办教育分类管理的主张主要有以下三种： 第一种是借鉴所谓的“国际经验”，把民办教育分为营利性和非营利性两大类。不管什么类型和层级的民办教育，也不管是实施学历教育的民办教育还是实施非学历的民办教育都根据是否“营利”来划分。作为民办学校或机构要么是营利的，要么是非营利的，二者必择其一，而且非营利的民办学校或者机构不可以巧立名目获取所谓的“合理回报”。真正实现营利性和非营利性民办教育的差异对待和分类扶持，这是目前国家意图推行的分类管理。比如在国务院审议通过的《教育法》、《高等教育法》及《民办教育促进法》等有关教育法律的修正案草案就是依据这种主张。《教育法》修正案草案把原第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。《高等教育法》修正案草案删除原第二十四条关于设立高等学校“不得以营利为目的”内容。据此《民办教育促进法》修正案草案遵循所谓“国际惯例”提出对民办教育的分类管理，在原第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。 第二种民办教育分类管理主张与第一种主张很相近，主要区别在于第二种主张认为非营利性民办教育也可以获取“合理回报”，当然营利性民办教育作为教育企业更应该直接追求办学利润最大化。温州的民办教育改革精义也在于此。不过仔细甄别一下，第二种主张的分类管理并不“彻底”，因为民办教育想获利的话可以举办营利性民办学校，既然选择非营利性民办教育，怎么可以获取“合理回报”呢?“合理回报”是《民办教育促进法》“创造”出来的词，并非严谨的法律用语，无论怎么为“合理回报”辩解和阐释，都难以掩盖其办学利润分成的实质。显而易见，第二种分类管理主张漏洞太多，不值一驳。 第三种民办教育分类管理主张，即是笔者一直主张的“有限分类管理”。所谓有限分类管理是指可以把民办教育分为营利性和非营利性两大类，但是适用范围是有限定的，即实施学历教育的民办教育归属于非营利性，实施非学历教育的民办教育定位为营利性。那么为什么要主张这样的分类?笔者以下在分析第一种分类管理主张隐藏的缺陷的基础上讨论第三种分类管理成立的主要理由，并探索民办教育政策的元设计。 二、第一种民办教育分类管理主张的缺陷 笔者认为不是全部的民办教育都应该产业化发展，至少实施学历教育的民办学校产业化发展应当休止。如果忽略了第一种民办教育分类管理主张的缺陷，则有可能把中国的学历教育引向危险的境地，这并非危言耸听。 民办学校的营利性与公益性冲突。《民办教育促进法》第三条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。所谓的公益性事业与公益事业是同义语，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条规定：所谓公益事业是指非营利事业，包括教育、科学、文化、卫生、体育事业等。显然教育事业是非营利性事业，才能算名副其实的公益事业，而修订后《民办教育促进法》在原第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。登记为营利性法人即意味着该学校为营利性企业，背离了公益事业的非营利性的宗旨。显然营利性民办学校肯定不属于公益性事业。这样修订后的《民办教育促进法》存在立法逻辑的自相矛盾。此处的民办学校可以登记为营利性法人和修订前的《民办教育促进法》规定的民办学校可提取“合理回报”不同。根据原来的立法解释，所谓“合理回报”并非允许营利，只是一种奖励性措施，是对从事公益性事业的举办者的奖励，而民办学校可以登记为营利性法人则把民办学校引向产业化的歧路，超出了公益性事业的范畴。 民办学校产业化发展破坏公立学校的根基。正如迈克尔·富兰指出：强大的公立教育体系是文明、繁荣和民主社会的基石，是形成社会凝聚力的主要机构。①随着民办教育产业化发展，由于民办学校比公立学校有更为充足的办学自主权，比如民办学校有权根据管理实际和需要决定教师聘用及聘用数量或者购买最佳教育装备，公立学校则必须受到上级主管部门的约束和管理。如果公立学校也拥有民办学校那样的办学自主权就可能造成区域公立学校预算的无政府状态及管理的混乱状态。此外民办学校还有自主招生的优势。以义务教育阶段的民办学校为例，虽然和公立学校一样不能通过考试择取学生，但可以通过面试等手段获得心仪的学生，而公立学校只能就近入学或电脑派位，根本不能有任何自主招生的权力。此外随着社会保障制度的公平化，民办学校可以开出有竞争力的薪酬吸引到更优秀的人才，而体制内的吸引力则不断下降，造成公立学校优秀人才的流失，相应地，公立学校的办学质量和竞争力将会下降。如此发展下去，越来越多的家长会把自己孩子接受私立教育当做一种合理选择。与此相呼应的是，他们越来越不愿意为资助公共教育而纳税，公共教育慢慢就成为仅供穷人享用的一项糟糕服务。
