欧洲政党党内纪律监督制度探析

       健全的党内纪律监督制度是所有现代政党有效运行并实现其政治目标的必然要求和前提条件。欧洲作为西方现代政党制度的主要发源地，许多政党有着悠久的历史，也积累了丰富的制度经验，包括党内纪律监督制度。本文在梳理欧洲国家一些主流政党的党内监督制度安排的基础上，着重讨论其制度设计及其实践的一些特征。

       一、欧洲一些国家主要政党的监督机构

       在多元民主的制度背景下，欧洲国家政党众多，其政治地位和发挥作用的方式差异很大。相对来说，其主流政党往往历史悠久，政治地位更为稳定，在党的制度安排上也更为成熟、健全。在党内纪律监督制度方面，这首先体现在监督机构的设置上。表1以欧洲六国(英国、德国、法国、意大利、西班牙、葡萄牙)的十个主流政党为例，列举了其党内纪律监督的机构设置。

      

       从上述欧洲政党党内纪律监督的机构设置来看，决定不同监督体制制度特点的主要是两方面的因素。

       首先是纪律监督机构与党的行政权力结构的关系。据此大致可以把欧洲政党的监督机构的设置分为两类，一类是由党的行政机构与专门的监督机构共同行使监督职能的体制。这类体制往往也因此在更大程度上体现了按照党的权力结构分类和分层级的特点。典型的如英国工党和保守党。两党都是由党的行政权力机构(即工党执行委员会和保守党理事会)与党的专门纪律处理机构(即工党的全国党章委员会和保守党的道德和廉正委员会)共同承担党的纪律监督职责，前者负有总体责任并承担了部分的监督执行功能。此外，与党的权力结构相一致，党的实际权力中心——议会党团的监督都有自己的专门监督者(工党的党鞭和保守党的上下院总督导)。德国社会民主党、法国人民运动联盟和西班牙工人社会党的监督机构与之类似，只是这些党的专门监督机构的作用更为突出。如法国人民运动联盟的全国上诉委员会和西班牙工人社会党的联邦道义和权利保障委员会都具有最终裁决权，而英国工党和保守党的最终裁决权分别掌握在工党全国执行委员会和保守党理事会手中。另一类则是以专门的监察机构为主体的监督体制。典型的如意大利自由人民党的纪律委员会制度、德国基督教民主联盟的党法庭制度、法国社会党和葡萄牙社会党的仲裁委员会制度、葡萄牙社会民主党的法纪委员会制度、西班牙人民党的权利保障委员会制度。另外，意大利民主党实行的是检察委员会与保障委员会并行的制度。法国社会党的各级仲裁委员会承担了监督主体的角色，但对国民议会当选议员和议会党团的监督权由全国理事会掌握。此外，除了对党员及集体违纪实施纪律处分的一般性机构外，一些党还有针对专门事务(尤其是党的财务管理监督)的专门监督机构，如葡萄牙社会党的全国财经审计委员会。这些党的专门纪律监督机构在整个监督体系中的地位和发挥作用的方式之间的差别体现了不同的监督机制的结构性特征。

       其次是党的专门监督机构本身的构成和产生方式。这同样大致可分为两类，一类是按既定的规则组织的，其组成往往是与党的组织结构，尤其是权力结构一致的。如英国保守党的道德和廉正委员会的组成是：由理事会任命的两名私人执业的王室法律顾问分别任委员会主席和副主席，两名当然成员是保守党全国大会现任主席和1922年委员会③现任主席，两名备选人员分别为保守党全国大会现任会长和1922年委员会副主席。与之类似的有西班牙人民党，其权利保障委员会构成如下：党主席、一名书记、同一级别的党的评议委员会任命的10位成员(其中必须有6名执业律师)。法国人民运动联盟全国上诉委员会成员则由全国理事会推选组成。英国工党的全国党章委员会虽然由年会选举产生，但其构成和选举程序也是按党的既有结构来分配的，其11名成员按三个小组构成，分别由工会(6名)、社会主义组织(1名)和选区工党(4名)提名并选举产生。这实际上与工党的成员结构一致。另一类则是以直接选举的方式产生。比如，意大利自由人民党的全国纪律委员会、葡萄牙社会民主党的全国法纪委员会、葡萄牙社会党全国仲裁委员会都是由各自党的全国代表大会选举产生。其中，葡萄牙两大党的党纪监督机构都是由各自党的全国代表大会以完全透明的选举方式产生，且由得票多者任委员会主席。与之类似，意大利民主党的检察委员会委员和各级保障委员会成员、德国社会民主党监察委员会委员和仲裁委员会成员、法国社会党联合会仲裁委员会成员也都是由各自党的相应的代表大会选举产生。个别政党还采用了党员直接选举的方式，如葡萄牙社会民主党的地方的党的法纪委员会成员是由所在地的注册党员直接选举产生。德国基督教民主联盟的党法庭成员也是由各级党代表大会选举产生的，但其构成与一般情况不同，除了正式的党法庭成员外，各级党法庭还必须有规定数量的代表党员。

       但不论以什么方式组成，欧洲各国政党普遍强调监督机构本身的独立性和公正性，并力图通过对纪律监察机构人员的特殊要求体现这一点。其中包括对其经验(党龄、年龄)以及专业方面的要求，后者尤其突出要有法律的专业性。如英国保守党的道德和廉正委员会成员必须是由理事会任命的两名私人执业的王室法律顾问。西班牙人民党的各级权利保障委员会由同一级别的党的评议委员会任命，10位成员中必须有6名是执业律师。而德国基督教民主联盟的各级党法庭主席必须具有法官的能力。此外，保证纪检机构独立性的另一个重要手段是要求党的监督人员避免出现职务冲突，即不能同时担任党的其他领导职务和政策机构的职务。大多数政党都对其党内纪律监督人员有类似的要求。一些党甚至限制党的纪检人员为党内其他公职人员的候选人提供背书支持。如意大利民主党规定，其各级保障委员会成员不得为他人的候选申请签字，否则将被委员会开除职务，并且判定该候选申请和签字均无效。④