“新常态”下中国教育财政投入的可持续性与制度转型

       教育经费投入是教育事业发展的重要物质基础，教育优先发展的战略地位需要高水平教育经费投入的保障。为了增加教育财政投入，国家于1993年提出在20世纪末财政性教育经费占GDP的比例(以下简称教育财政投入占比)达到4％的政策目标，但由于各种原因未能如期实现。进入新世纪，国家重新确认1993年提出的教育财政投入目标，积极动员各级财政向教育倾斜，最终在2012年将教育财政投入占比推向了4.28％的历史高度。然而，进入“后4％时代”，无论是决策界还是学界，都对维持这一教育财政投入水平并持续提高存在忧虑。这种忧虑不无基础：一方面，教育财政投入占比长期徘徊在3％左右的水平，近期在行政动员下才迅速增加，这种“超常规”的增加是短期政策现象还是有一定的制度保障并不明朗；另一方面，国民经济发展进入“新常态”，经济和财政收入增速趋缓，其他公共支出项目如医疗、养老等随着人口结构的转变而愈加紧迫。最新公布的2013年教育财政数据已有所印证，公共财政支出中教育财政支出的比例从2012年的16.13％下降到2013年的15.27％[1]，说明公共财政优先事项已有调整迹象。

       一、实现“4％目标”的政策过程与解释因素

       回顾“4％目标”实现的漫长过程，有两个问题不可回避：第一，为什么我国教育财政投入水平一直较低？第二，长期低水平的教育财政投入为何在近年突然出现了“超常规”的增长？要解释这两个问题，必须将教育财政体制与国家宏观财政体制作为一个整体性制度安排来分析。教育财政制度并非独立运行，而是嵌入在宏观财政体制之中。正如诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆所指出的那样：“影响特定情境的规则本身又被更深层次情境中运行的规则所制约。……如果政策制定者不理解特定环境中多重规则在影响行为与结果之间的关联机制，那么制度变革可能会带来难以预期甚至灾难性的后果。”[2]

       (一)财政集权与教育财政过度分权之间的结构性失衡，以及以经济绩效为核心的财政激励结构，是我国长期未能实现“4％目标”的重要体制原因

       1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了基础教育“由地方负责、分级管理”，中等职业技术教育“主要由地方负责”，高等教育实行“中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学”的体制。与这种办学体制和隶属关系相适应，教育财政责任也基本上是按照办学主体来划分，地方教育财政支出占国家总量的比重一直在90％以上(详见表1)。在这种分权体制下，地方政府的财力水平及其投入意愿是决定我国教育财政投入的核心因素。

      

       然而，我国集权化的财政体制安排并不利于地方政府增加教育财政投入。从政府间财力分配结构看，1994年的分税制后，中央集中了大部分的财政收入，地方财力被严重削弱，地方财政收入占全国比重从1993年的78％锐减到1994年的44％，之后一直徘徊在50％左右(详见表1)。与此同时，中央政府大量下放公共支出责任。省级政府也在省内层层集中财力，下移公共支出责任，最终处于基层的县乡财政受到严重冲击。[3]可以说，分税制改革加剧了政府间财力分配与教育财政支出责任划分的失衡状态：财力愈强的政府层级承担教育财政责任越小，财力愈弱的政府层级承担的教育财政责任越大。这种结构性失衡是教育财政经费长期不足的一个体制因素。另外，从政府财政支出偏好来看，分税制后，一方面地方政府掌握了地方经济发展所带来的财政“剩余索取权”，另一方面中央对地方主要官员晋升的考核与其辖区经济绩效挂钩，最终导致地方财政支出结构明显地偏向生产型的支出而忽视民生服务类支出，至于收益周期过长、区域外溢显著的教育服务更非地方政府优先考虑事项。[4]在这样的财政激励结构下，地方财政的经济建设功能突出，教育、医疗、卫生等投入激励不足。各地堪与发达国家媲美的基础设施与处于国民经济各行业后列的教师工资水平的鲜明对比即是例证。[5]

       为了保障教育发展必需的财政投入，国家以法律形式规定了“两个比例、三个增长”，主要用于约束地方政府的教育财政行为。1993年的《中国教育改革与发展纲要》明确提出：逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。然而，2000年时财政性教育经费占GDP的比例仅达到了2.58％。由于缺乏财力配套和问责机制，很长时间里“两个比例、三个增长”的要求对地方政府并未形成真正的约束。正如著名制度经济学家青木昌彦曾指出：“成文法和政府法规如果没有人把它们当回事就不构成制度。”[6]这也是长期以来文件上的教育优先发展战略与现实中的教育财政经费不足并存的体制原因。

       (二)近年来财政性教育经费占比快速上升主要有两个说明因素：一是政府财政收支占国民经济的比重快速上升，二是自上而下的任务分解与压力动员机制

       2000年之前财政性教育经费占GDP的比例一直未能突破2.8％，然而2000年之后情况开始发生变化：财政性教育经费占比逐步提高，2007年突破了3％，之后加速上升，2010年达到了3.65％，2011年和2012年更是突飞猛进(详见表2)。近期教育财政投入占比快速上升可以从两个方面来解释。