[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2015)09-0001-06 长期以来，我国的重大教育决策在根本上都是按照“管理”的理念和思维来进行的，因而其中必然有不少失误。造成这些失误的原因尽管很复杂，但其中很重要的一点就在于决策理念上“管理”的思维太浓重，“治理”的思维太淡薄。决策部门习惯于以全能政府的姿态出现，决策往往单向地自上而下，未能广泛、充分地听取来自各界学者的声音，决策过程时常简单而急促。要最大限度地避免重大教育决策上的失误，尽量避免教育改革和发展中大的反复和折腾，就需要在决策理念上逐步从“管理”走向“治理”，重视来自不同学界的呼声，尤其要注意倾听长期以来被轻视了的教育学界的声音。因为教育决策，归根到底是关于“教育”的决策，应该指向教育并有利于教育，而教育研究者通常最懂教育、最维护教育。 一、“管理”与“治理”的区别 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出：全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我们党首次提出治理体系和治理能力的概念，并将其作为全面深化改革的总体目标，它表征党和政府在治国理政方面有了新观念、新思路，顺应时代变化、融入世界潮流，反映了从管理国家到治理国家思维方式上的重大转变，凸现了执政理念的升华和治国方略的转型，这将对我国未来发展产生重大影响。 (一)“治理”的内涵 治理理论在20世纪90年代兴起于一些西方发达国家，由80年代初期的“地方治理”和80年代后期的“公司治理”发展为“公共治理”，现已成为许多国家政府治国转型的趋向。 从管理到治理，虽然仅一字之差，但其内涵和外延都发生了根本性的改变。所谓管理，简单地说，就是依靠传统公共管理的强制性和垄断性，把所辖的地区、部门和人“管”住、“管”好，使其符合管理者的意志，政府习惯于单打独斗，较少采取多元、协作和互动的方式。相对管理而言，治理是一个内容更丰富、包容性更强的概念，它强调多元性、系统性、公共性、沟通性、协同性、灵活性，更加鲜明地指向公平、正义、和谐、有序。 何谓治理？虽然学界很难有一个统一的认识，但对其精神实质的理解还是比较一致的。联合国全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理下了一个概括性很强的定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[1]我国学者郭为桂认为治理有四个基本特征：治理不是一整套规则，而是一个过程；治理不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理超越了传统科层官僚制和民主制的畛域，把公共事务的管理视为多元主体参与和多方责任共担的过程，同时也是一个多种机制共振和多种资源整合的过程。[1] (二)“管理”与“治理”的实质性差异 管理与治理虽有相通之处，但更有着实质性的差异。[2] 第一，管理主体往往是一元的，治理主体是多元的。管理通常仅仅依靠政府权力机关一种力量，而治理依靠的可以是政府组织，也可以是非政府组织，或政府与民间的联合组织。治理的着眼点是促进社会各类主体参与国家和社会事务，政府不再享有独占的统治权威。从20世纪80年代以来一些国家行政改革的趋势来看，政府管理改革的一个基本走向就是从一元到多元，总的追求就是公共治理。这是由传统政府管理暴露的公共权力的局限性决定的。我国正在推进的政府职能转变，其重要指向之一就是促进社会各类主体平等地参与国家和社会事务。 第二，管理往往是垂直的，治理是扁平的。管理通常只有自上而下，而治理则既有自上而下，也有自下而上，甚至从中间向上或向下延伸和铺展。 第三，管理往往是人治的，治理是法治的。管理尤其是权力过于集中的管理，通常是以“官”(管理者)为本，使法制框架内行政行为缺少有效的监督与问责，政府部门基本上是想干什么就可以干什么，而且极易随官员的更替“另起炉灶”，重搞一套。管理的长官意志色彩浓厚，往往意味着简单命令和行政化管控，一声令下，理解不理解都得执行。治理追求的是以“人”(民)为本，依法行政。在治理理念下，不随领导人的变化随意改变政策，行政权力的边界发生了根本性变化，不再是政府部门想干什么就干什么了，而是在干之前得先问问公众需求，听听各方意见。 第四，管理往往是单向度的，治理是体系化的。管理通常是强制的、刚性的，权力运行单向，政府大包大揽、居高临下，而治理则是系统化、制度化和多向互动的，各类主体平等参与、民主协商的。十八届三中全会《决定》提出了“政府治理”和“社会治理”的新理念，力图构建一个包括政府治理和社会治理在内的全面的治理体系，意味着今后在国家和社会事务中，各类市场组织和社会组织都具有平等参与的机会和舞台。 治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是一个极为复杂并充满争议的理论体系，见仁见智，但治理理念给我国教育决策所带来的启示是非常深刻的。 二、改革开放后我国重大教育决策上的失误例举 不可否认，有关我国教育改革和发展的诸多决策中存在着种种失误。虽然这些失误一定程度上是因无前车之鉴不得不“摸着石头过河”，故而在所难免，但更为根本的还是由管理甚至统治的思维过度膨胀而导致的，具有一定的必然性。
