中图分类号：F08；G40-054；文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2015)02-0017-08 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，到2020年我国要基本普及学前教育。要实现这个宏伟目标，必须坚持学前教育普惠性和公益性的定位。国际经验显示，没有公共财政投入，学前教育将面临着极大的发展风险。我国共有近20万所幼儿园，其中民办幼儿园占67%，招生数超过50%[1]。在很多城市，民办幼儿园的数量以及招生数已经占绝对主体地位。而公共财政一般采用倾斜性的分配体制，仅支持为数极少的公办幼儿园。财政资金分配不公平，使用效率不高[2]，大力发展公办幼儿园还面临着布局、编制等诸多难题。而大量民办幼儿园由于缺乏财政支持，保教质量不尽如人意。国家财政支持幼儿教育已经成为世界发展趋势[3]。因此，对于这些城市，有必要积极扶持达到办园标准、面向大众、收费较低但有质量的普惠性民办幼儿园。那么，公共财政如何支持普惠性幼儿园？如何从学理角度来分析和评估这样的财政投入政策？本文使用学券制的分析框架，以美国佐治亚州的Pre-K项目以及中国深圳市的普惠性幼儿园项目为例进行比较分析，为实施类似财政政策的地方提供参考。 一、公共财政支持学前教育普及的合理性 (一)作为消费的学前教育 从经济学角度看，幼儿园增加一个幼儿的边际成本不为零，也完全可以排除其他学生入园接受教育，因此学前教育不具有纯公共产品的特点，即消费上的非排他性和非竞争性[4]。很多经济学家认为教育是“公共提供的私人产品”(如斯蒂格利茨)[5]或者是“私人产品”(如罗森)[6]。私人产品本应由市场提供效率才最高，但学前教育如果完全由市场提供，必然会出现两极分化现象，即经济能力强的家庭会让子女接受质量较高、但价格也较高的服务；而经济能力弱的家庭要么选择接受价格较低但质量也较低的服务，要么选择不接受学前教育。此外，一些家庭尤其是弱势阶层的家庭并不了解学前教育的重要性，在教育问题上比较短视，让子女接受学前教育的意愿不足，政府基于父爱主义应该给予这些家庭支持。因此，由公共财政来承担部分或全部的学前教育成本，有利于改善不利地位家庭子女的学前教育机会，促进教育公平。这对于普及学前教育的目标是有利的。 (二)作为投资的学前教育 弗里德曼认为，儿童所受的教育能促进稳定和民主的社会而增加他人的福利，有较大的“邻近影响”[7]，因而能产生社会收益。这也是公共财政支持学前教育的理由。政府投资学前教育，是一种合算的公共投资。首先，普及学前教育能提高家庭中女性的劳动参与率，增加社会产出和税收。其次，普及学前教育，尤其是投资于不利地位的儿童，能提高他们未来的生产率和收入，减少补偿教育的成本，减少犯罪和公共补助。巴雷特的荟萃分析显示，增加公共投资于普及性学前教育项目能够产生很大的教育、社会和经济收益。精心设计的学前教育项目能改善长期的学业成功，包括更高的成就测试分数、更低的留级率和特殊教育率、更高的教育获得。有很强的证据表明经济不利的儿童从学前教育中收获了长期收益，但其他背景儿童也在受益[8]20。如果学前教育项目只针对弱势群体(比如美国的Head Start)或只针对具有较强经济地位群体的子女(如贵族幼儿园)，有可能会导致社会隔离。 二、学券制分析框架 (一)学券制的含义及特性 学券是由政府用公共财政支付的教育凭证。学券制指的是这样一种公共教育财政投入机制：家长从政府获得学券，自由选择并向受许可的教育机构支付子女的学费，教育机构持学券从政府获得资金。有关学券制的讨论基本来源于弗里德曼的经典著作《资本主义与自由》中的有关建议。他承认教育存在正的外部性，但他并不认为由政府掌管学校、直接提供教育服务是正当的。他认为教育服务的生产和分配应当交给市场，强调自由选择和竞争。学券制就是一种“政府投入”和“市场机制”的结合，与传统的政府垄断办学、学生强制就近入学相比，学券制可以增加父母自由选择教育机构的可能；能促进教育机构之间的竞争、提高整个教育系统的质量和运作效率。与完全的教育市场化相比，学券制的优势在于保障弱势地位儿童的受教育权利。 (二)学券制的评估框架 列文提出了评估学券制的四个经验准则[9]。一是选择自由度，指的是家长在不同教育机构中进行选择的自由度。二是生产效率，指的是给定成本时的最大产出。三是公平程度，指入学机会的平等，即不同阶层的家庭接受学前教育机会的平等度。四是社会凝聚力，指的是不同背景幼儿的共同教育经历。这四个经验准则综合考虑了学前教育的经济和社会影响，但这些影响很多是理想状态下的间接影响甚至长期影响，直接用于评估的难度较大。此外，这些准则是将学前教育作为一个“黑箱”来看待的，难以深入学前教育的内部。因此，评估准则需要在此基础上改进。 笔者认为，评估学券制可以根据以下五个“度”来开展：1)家庭负担教育成本的降低程度；2)教育供给的增加程度；3)教育质量的保障程度；4)教育公平的改进程度；5)家长选择自由的增加程度。这五个“度”既考虑了学券制的经济学和社会学意图，又能紧密结合学前教育的实际，可以运用这五个“度”对政策初步评估。当然，在不同的经济社会背景中，这五个度的相对重要性排序是有差异的，因此不能简单地将五个“度”直接比较。此外，对于同一个“度”而言，在不同的情境中含义也有差异。比如对于教育质量的保障度，在发展中国家，提升教师工资与加强硬件设施建设可能更重要，而在发达国家可能与教师专业发展和课程标准执行关系更大。 (三)学券制的政策工具 学券制在实施中有着三种不同维度的政策工具：财政、管制以及支持服务[9]。这些政策工具的设计影响着前述五个“度”的实现程度。 财政工具指的是学券的额度大小、如何分配(即谁有资格获得学券)、教育机构是否能在学券外征收额外的学费。一般来说，政府提供的学券额度越大，对幼儿园儿童的补贴越多，就能吸引更多潜在的学前教育服务机构以增加供给，这对于降低教育分担成本和提高选择自由度有利；在增加额度的同时，如果学券资金能真正用于教育上，而不是转化为投资者收益，对于教育质量的提升也是有益的。对于学券的分配而言，如果学券是普惠性的，即不管家庭穷富均能获得，那么可能会造成浪费以及成本的增加，可能不利于公平；如果学券只分配给贫困家庭，那么显然是能促进公平的。对于教育机构能否再征收学费，如果允许收取且额度较大，那么可能不利于公平。
