一、问题的提出 自20世纪80年代财政分权改革以来，我国省及省以下政府承担了教育发展的主要支出责任①。在义务教育实现由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的历史性转变后，不同区域政府教育支出行为与努力程度呈现出较大的差异，这种差异与财政分权制度改革有着直接关联②。在“财政分权、政治集权”背景下，地区间教育支出的差异性在一定程度上反映出地方政府教育支出行为偏差性。比如，财政支出中生产性支出比重过高、财政转移支付对地方政府财政支出产生“挤出效应”等现象。此外，中西部地区农村教师收入陷入长期的“低水平陷阱”以及由此导致的教师上访、罢课等群体性事件，均折射出政府教育支出行为之偏差。 在政府教育支出偏好上，当前普遍存在重物轻人，重生轻师的问题。各级政府对于校舍、设施设备等物质性投入的热情远远大于对“人”投入的热情；在“人”的投入中，政府主要关注减轻家庭和学生负担，对教育中最活跃的劳动力——教师，长期以来缺乏真正的关注。我们一直用道德感召和职业标准要求教师勇于奉献，却在物质条件保障上没有为教师，尤其是农村教师提供有尊严的收入。这些问题的引发机制很复杂，但政府角色错位、央地关系博弈及财政分权改革与此有直接关联。在2012年我国财政性教育经费占GDP的比例达到4％的目标实现后，构建财政性教育经费持续增长机制固然重要，但更重要的问题是关注教育经费合理配置问题，以推动教育改革和发展目标的顺利实现。在此意义上，探讨财政分权背景下地方政府教育支出行为具有重要意义。 学术界有关财政分权与地方政府教育支出的研究大致有两种路向。一是从财政分权与政治集权的角度论证了地方政府存在“生产性偏好”而忽视教育支出，此类研究仅讨论了教育与非教育支出的差异性，未能探讨教育系统内部教育资源配置的结构性差异；另一类研究从教育系统内部探讨地方政府教育支出行为，但这类研究忽略了地方政府的利益偏好与行为模式。本研究试图结合上述两种研究视角，从理论与实践层面对财政分权背景下地方政府教育支出行为进行探讨。 二、财政分权与地方政府行为的理论审视 半个多世纪以来，财政分权一直是政治经济学、财政学研究的重点议题，学者们从地方政府行为、公共物品供给和经济增长等视角对此进行了大量的研究。一般认为，财政分权理论兴起的标志是Tiebout③对地方政府支出理论的研究，此后经由其他学者的修正与完善，围绕多层级政府体制下地方政府公共物品供给与财政职能划分问题，形成了较完整的第一代财政分权理论。该理论认为，相对于中央政府，地方政府在辖区居民公共物品偏好上具有信息优势，因此有必要赋予地方政府独立税权，并在中央与地方政府间就公共物品供给确立一定分工原则。在地方政府行为方面，由于“用手投票”的选举机制和“用脚投票”的人口流动机制的存在，地方政府间会为争取政治支持而围绕公共物品供给展开竞争，而竞争将提高社会公共物品的供给效率与水平，这种机制被称为“蒂布特机制”(Tiebout Mechanism)或“蒂布特模型”(Tiebotlt Model)。 财政分权推动地方政府改善公共物品供给的逻辑推演，是建立在“仁慈政府”假设之上的。该假设认为政府的功能是维护民众权利，为民众谋求福祉。由于该理论假设与现实情形有着一定差距，学者们在吸收委托代理与公共选择理论基础上形成了第二代财政分权理论。钱颖一和Weingast将政府内部运行机制与官员激励引入财政分权理论，提出了“市场维持型联邦主义”(Market-Preserving Federalism)，正式构建了第二代财政分权理论④。该理论强调政府行为与官员激励的重要性，超越了单纯的作为经济问题的财政分权理论，实现了“财”与“政”的结合。在“市场维持型联邦主义”理论框架下，财政分权提高了地方政府发展经济的积极性，财政支出偏好有利于经济增长而非民生相关的公共物品。 第二代财政分权理论还强调官员参与政治的“自利”行为，认为在中国体制下官员晋升激励源于上级政府对下级官员的考核目标而非居民偏好。沿着第二代财政分权理论中官员激励的思路，Blanchard和Shleifer研究认为，地方官员之所以有着强烈发展经济的激励，是由于中央政府利用人事权激励地方官员，即地方官员偏好来源于中央政府偏好⑤。周黎安运用一个“锦标赛”(Tournaments)博弈模型分析了官员间的激励与合作行为模式。政治晋升激励下，官员关心的核心问题是自己与竞争者的相对排名，因此官员不仅有激励去做有利于本地经济发展的事，也有激励去做不利于其他竞争对手的事⑥。另外，针对地方政府和官员激励，林毅夫等学者指出，在中国现有制度框架下，扩大地方民主是增加地方政府“问责性”(Accountability)的一个有效途径⑦。 大部分关于我国地方政府财政支出行为的实证研究得出了与“蒂布特机制”相反的结论。即我国财政分权并未促进地方政府对包括基础教育在内的地方公共服务需求的有效回应。其原因在于：第一，由于户籍制度的存在与选举制度的差异，“用手投票”和“用脚投票”的制度基础不存在，导致了“蒂布特机制”难以发挥作用⑧；第二，财政分权下地方政府形成了各自的利益主体，其主要关注经济增长与财政收入，基础教育发展由于对短期内经济增长作用不大而被忽视⑨；第三，政治集权导致地方官员更关注与自身晋升相关的考核指标，例如GDP增长等，而教育发展与官员晋升关系不大，所以基础教育财政投入激励不足⑩。 现有研究揭示了在“财政分权、政治集权”的体制下，地方财政支出中存在较强的生产性支出偏好，由此导致基础设施建设发展较快而教育、医疗、环保等民生支出受到抑制。但是，这些研究仅停留在公共财政层面讨论地方政府对生产性与民生性支出的偏好问题，未深入教育财政领域进行分析。从财政分权与地方教育支出行为看，以下三个方面的问题必须予以关注：首先，基础教育支出责任虽然主要由地方政府承担，但我国地方政府包括了省、市、县(区)和乡镇，不同层级政府有着不同的行为模式，省及省以下政府在教育发展中的权责划分及其相互博弈也有待深入探讨；其次，现有研究对教育财政转移支付中“挤出效应”问题的分析，缺乏对地方政府行为及其面临约束条件的深度分析；最后，城镇化发展、人口流动引发的农民工随迁子女的教育财政问题挑战了属地化的教育管理体制和财政体制，探讨流入地与流出地政府教育财政责任亦是分析地方政府行为的重要内容。基于以上考虑，本文从财政分权视角剖析地方政府教育支出行为及偏差问题，希望对我国教育财政体制改革有所帮助。
