自20世纪八九十年代，美国就开始在公共管理领域推行结果导向的政府预算，包括公共领域的诸多方面，教育也不例外，目的是改革政府只注重从纳税人那里拿钱，不注重对纳税人所希望的结果负责，即只注重投入不关注结果的投入型预算模式，绩效预算随之盛行。起初的结果导向预算也许是个模糊的概念，尤其是在教育领域。因为教育结果的难测性，导致了政府教育财政政策的目标常常以比较平和、模糊的表述替代，比如，“保障教育公平”，或者“提高教育质量”。但近年来，随着美国教育测量技术的推进，以及地方教育实践的丰富，教育结果的测量已经成为可能，政府的教育目标也由泛泛地追求教育公平、提高教育质量，到追求“人人都成功”的结果公平目标。这一目标追求对每一个为政府提供收入的美国人、对每一个在美接受教育的受教育者来说都是很有鼓舞力的。当然，真正实现这一目标还需要一个不断完善的过程。小布什时期开始实施的《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind，NCLB)法案以及现在奥巴马政府实施的“力争上游”(Race to the Top,RTT)都是在逐步转向追求“人人都成功”的教育结果。尽管全国各州政策实施的结果还不尽相同，或者还不是很理想，但各州已经在加大实施力度，比如加利福尼亚州，州政府教育预算正在配合联邦政府以结果为导向的教育预算，实施地方控制的预算拨款模式(Local Control Funding Formula，LCFF)，通过预算的绩效管理，引导各学区、学校的教育实践，最大限度地让所有孩子都能通过联邦或州规定的教育标准。各州和联邦政府定期发布的“教育预算报告”、“教育审计报告”和“教育问责报告”就是向公众展示教育结果的报告，将政府拿钱、政府花钱、政府办事有机地联系在一起。这是纳税人期望的，也是政府应该做的。系统探讨美国联邦政府以结果公平为导向的教育财政政策实践，结合对美国联邦政府2015年教育优先项目预算策略和财政诱导预算策略的分析，不仅可以清晰地看到美国联邦政府的教育公平导向和财政策略，而且对于我国推进教育公平的财政政策改革也具有一定的借鉴意义。 二、结果公平：美国联邦政府教育财政政策的取向 (一)从NCLB到RTT：美国教育公平财政政策的新起点 教育公平一直是美国教育财政政策的主题。从20世纪60年代开始，联邦政府通过了一系列的教育法案，比如《国防教育法》(1958)、《民权法案》(1964)、《初等与中等教育法》(1965)、《残疾儿童教育法》(1975)、《教育巩固与促进法》(1981)等，投入了大量的教育资金，建立了制度化、规范化的联邦政府教育财政转移支付，推进了美国教育机会公平的进程。20世纪70年代到21世纪初，美国教育财政政策的重点是解决教育财政的公平与充足问题，州与学区间教育经费的差异明显缩小，教育过程公平得到较大改善。2001年国会通过并于2002年开始实施的《不让一个孩子掉队》法案，标志着美国教育财政政策重点从追求教育机会公平开始转向追求教育结果的公平。2008年奥巴马总统上任后，针对《不让一个孩子掉队》法案实施过程中出现的问题进行了改革，2009年实施了“力争上游”政策，提出了让所有儿童都成功的教育目标，提升了教育结果公平的层次。从奥巴马政府的改革目标看，教育结果公平作为联邦政府教育财政政策目标并没有改变，而是以一种更高远、更务实的态度和措施推进教育结果公平的进程，比如通过提供高品质的教育，深化教育机会公平。结果公平是当代美国教育财政政策的新取向、新起点，它强调教育财政投入对教育产出和教育结果公平的作用，强化了联邦政府教育财政资助对学生学业成就以及学生未来发展的作用，更强化了美国教育改革发展对其国家发展、全球竞争力的战略作用。 (二)《不让一个孩子掉队》法案：追求教育结果公平的初步实践 2002年，联邦政府实施了《不让一个孩子掉队》法案。该法案内容很多，概括其内容主要有：一是建立州学生学业成就评价标准，将阅读和数学作为学业成就评价核心课程进行州统考；二是学生学业成就评价面向所有学生，要求到2014年学生100%达到熟练程度；三是设立年度进步奖，对学生学业成就改善的州和学区进行奖励，对没有达标的学区、学校进行干预；四是利用教育券计划、特许学校等市场选择形式，倒逼学区、学校改进学校绩效，提高学生学业成就；五是公开州、学区、学校学生学业成就及相关信息，充分发挥社会和公众的舆论监督作用。《不让一个孩子掉队》法案第一次将财政资金与学生学业成就联系在一起，强调根据学校完成目标的情况以及接受绩效问责的结果进行财政分配。①联邦政府希望通过强化绩效责任来消除学生学业成就差距，使所有的学校、所有的学生的阅读和数学都必须达到相同的学业标准。②这标志着联邦政府教育财政政策的重心开始转向教育结果公平。 联邦政府教育财政政策重心转向是基于美国基础教育质量分化做出的选择。2003年，根据学术能力测验结果，十二年级的黑人学生中只有16%能够熟练阅读，3%在数学上达到熟练水平；拉美裔学生中有20%能够熟练阅读，但也只有4%在数学上达到了熟练水平。③导致这种状况的原因与联邦政府长期以来基础教育经费资助模式有密切关系。可以说，美国自1965年的《初等与中等教育法》颁布以来，向所有处境不利的儿童提供特殊的补偿教育与财政资助是联邦政府教育财政政策的重心，如以“Title Ⅰ联邦政府教育资助项目”为代表的大量联邦政府教育资金大多投入到“处境不利儿童”的教育项目，通过满足处境不利儿童的特殊教育需求，来扩展和改进他们的教育状况。但实际上，在NCLB法案实施之前的相关法规和资助中，联邦政府主要关注的是对经济不利学生获得教育机会的公平，很少关注这些资金对学生教育结果的公平，比如1994年美国国会通过《2000目标：美国教育法案》后，1995年联邦政府投入了90多亿美元，用以支持州和地方政府为实现教育目标而采取的改革。但联邦政府对地方政府如何进行改革以及学生学业成就如何并没有做出具体的要求。这种只管投入不问结果、只重形式不重实质的教育财政支出模式，在很大程度上影响了弱势群体教育公平的实现程度。在一定意义上，《不让一个孩子掉队》法案强调绩效责任是对过去教育财政支出模式的反思和改革。
