我国各级政府学前教育成本分担研究

      [中图分类号]G617 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604(2014)10-0001-06

      我国是实行中央—省—市—县—乡(镇)五级政府制度的多层级、单一制国家，一切权力属于中央，各级地方政府在中央政府统一领导下行使职权。[1]2010年前，我国的学前教育经费投入，在农村地区是“人民教育人民办”，在城市地区是“谁举办，谁投入”。这种投入体制不仅使家庭承担了过高的学前教育成本，而且使地方政府，特别是县、乡政府的学前教育投入压力巨大。一些财力不足、意愿不强的地方政府索性把学前教育的主办权全部交给市场，使得不少地区的学前教育长期处于低投入、低质量的发展状态。2010年，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)，提出了加大学前教育投入的八项措施，概括起来说，即预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有分担、资助有制度、专项有名目。此后，各级政府都加大了对学前教育的财政投入，使学前教育成本分担结构发生了一些变化。本文聚焦我国各级政府学前教育成本分担现状，试图呈现近几年在相关政策出台前后各级政府学前教育成本分担结构的变化，分析各级政府学前教育成本分担存在的问题，并据此提出改善建议。

      一、我国各级政府学前教育成本分担现状

      根据“谁受益，谁分担”的原则，我们认为，各级政府都能从学前教育发展中受益，所以五级政府都应当承担学前教育的相应成本。

      (一)《若干意见》出台前：地方承担，中央缺位

      在《若干意见》出台前，我国学前教育成本完全由地方政府承担，城市学前教育由县级政府承担，农村学前教育由乡级政府承担，中央政府无任何形式、内容的拨款。在《中国教育经费统计年鉴》中，幼儿园教育经费的总收入分为五类：国家财政性教育经费、民办园举办者投入、社会捐赠收入、事业收入其他收入，但并无“国家财政性教育经费”的细化数据。因此，课题组无法对各级政府的成本分担进行分析。根据教育部每年的统计公报，事实上2010年前，中央政府并无学前教育专项经费，省级政府也仅有个别省份有专项经费，且数量不大。可以说，《若干意见》出台前，县及县以下政府的学前教育投入压力很大，家庭的压力也很大。

      (二)《若干意见》出台后：五级政府共同分担

      根据教育部公布的数据，在第一个学前教育“三年行动计划”期间，中央政府用500亿的财政专项引导了地方政府1600多亿的财政投入，财政性学前教育投入结构初步得到改善。为了弄清《若干意见》出台后五级政府学前教育成本分担状况，课题组收集了全国12个省市①的数据，并以江苏省为案例考察了《若干意见》出台前后各级政府成本分担结构的变化。

      

      图1 12个省市2012年各级政府学前教育财政投入增量

      1.2012年中央、省、市、县和乡政府学前教育财政投入增量

      对各级政府学前教育成本分担结构变化的分析主要以财政投入为依据。从全国来看，各级政府对学前教育的财政投入总体上是增加了，但地区间分布不均衡。

      从主观上看，在课题组调研的全国12个省市中，26.80%的园长认为政府的财政投入明显增加了；52.67%的园长认为政府的财政投入有增加，但幅度不大；有19.25%的园长认为政府的财政投入没有增加；有1.28%的园长甚至认为政府的财政投入不增反降。

      从客观上看，这12个省市五级政府的学前教育财政投入增量确实有较大的变化(见图1)。2012年财政投入增量最大的是市级政府，其次是省级政府，而原本财政投入压力较大的县、乡级政府增量不明显。相比于省级政府与市级政府，中央政府的财政投入增量并不大，只有1526万元。

      对东部地区、中部地区、西部地区、东北部地区的进一步比较发现，省级、市级、县级经费投入增量，东部地区最高；中央财政投入增量，西部地区最高；东北部地区五级政府的财政投入增量均处于最低水平(见图2)。

      图1、图2表明，在“三年行动计划”实行的第二年，全国范围内各级政府，特别是中央、省级、市级政府的学前教育财政投入增量确实有较大幅度的提高，出现了明显的政策性增长，但总体而言，各级政府的学前教育财政投入占比并未发生根本性变化。这可以通过对江苏省各级政府学前教育成本分担的分析加以佐证。

      2.江苏省各级政府学前教育成本分担

      全国范围内调研所获的数据是2012年12个省市五级政府学前教育的财政投入增量，而对江苏省的数据采集则侧重《若干意见》出台前后发生的政府间成本分担结构的变化。课题组从区域、城乡、体制三方面呈现本级政府与上级政府学前教育成本分担的特点。在这里，所谓本级政府是指县、乡政府，而上级政府是指中央、省级、市级政府。

      (1)不同区域各级政府学前教育成本分担

      与我国在地区发展上所表现出来的东部、中部、西部差异一致，江苏省区域范围内也表现出苏北、苏中、苏南地区的发展性差异(见表1)。