“后4%时代”的教育经费应该投向何处？　　

      [中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1002-0209(2014)05-0013-12

      在国际上，公共教育支出占GDP的比重一直成为衡量一国公共教育努力程度的重要指标。早在20世纪八十年代末、九十年代初，以厉以宁、王善迈为代表的老一辈经济学家就通过计量方法和国际比较提出到2000年我国财政性教育经费支出占GDP比重应达到4%这一宏伟目标①。时过境迁，这一目标在2012年终于得以实现。教育部副部长杜玉波同志指出：“4%的实现，是我国教育发展史上的重要里程碑，极大地促进了教育发展和教育公平。”②然而，姗姗来迟的4%让我国公共教育财政政策制定陷入了新的困境，国内部分学者开始以“后4%时代”为主题，着力探讨今后我国公共教育财政支出的走向问题，以及教育投入长效保障机制建立问题③，但一直再没有如4%这样清晰而明确的新的量化目标被公开提出。

      实际上，国与国之间的情况大相径庭，特别是对于不同文化背景、不同经济发展水平的国家，其指标不能等量齐观。在西方发达国家，国家是教育支出的主体，整个教育支出的大部分都由国家承担，而个人分担的很少(尤其是基础教育)，由此难免会推高公共教育财政支出的比重。正如图1所显示的那样，美国、英国、法国、芬兰等四国的公共教育支出平均水平都占本国GDP的5.5%以上，并且有波动上升的趋势。而对于日本、韩国、新加坡等深受儒家文化影响的东南亚国家而言，家庭才是教育支出的主体，而并非国家，大量个性化的教育需求通过课外辅导达成。比如日本和韩国补习学校盛行，几乎是每个孩子在正常学校授课之外都必须去的地方④。比较教育学者马克·贝磊(Mark Bray)将此类与学校正规课程紧密联系的、以课业辅导为主的补充性教育界定为“影子教育”⑤，并认为通常人们所计算的学杂费等并非是学生接受教育所产生的全部成本，如果把接受影子教育的费用也考虑在内的话(即所谓的“教育全成本核算”⑥)，那么东南亚国家的生均教育成本将显著提高⑦。由图1可以发现，从2001年到2010年间，日本、韩国、新加坡三国的公共教育支出平均占本国GDP的3.5%左右，远低于西方发达国家，甚至在最近10年与金砖国家的比例也相去渐远。中国直到2009年才赶上日本、韩国、新加坡三国的平均水平，因而，尽管我国目前已经达到4%，但与西方发达国家以及金砖国家相比，相距仍远。

      

      图1 主要国家公共教育支出占GDP比例⑧

      那么，是否完成4%之后，我国的公共教育经费投入就已然足够了呢？这还需要考虑到经济发展水平的问题，正如厉以宁、王善迈等学者曾指出的，一国的教育投资水平必须与其经济发展水平相适应。前面列举的多数是发达国家，而对于同样处于中等收入水平的金砖国家来说，其公共教育支出占本国GDP的比重在过去十年可谓一路攀升，从2001年的4%波动上升到2010年的5%左右。因此，对于中国来说，仍然应该加大公共教育经费投入，但什么时候应该达到什么水平，并不能仅由相同经济水平国家的均值来得出，还需要考虑到本国的经济发展水平和发展速度，经过计量模型分析来估计。但这并不是本文的意图所在。

      实际上，我们认为，单纯的提出一个数字并没有太多意义。教育包含的面非常广，从学前到高教，从普教到职教，政府不可能包办一切，也无需对各级各类教育都一视同仁、等量齐观。我们应该探讨数字背后的问题，更深入地关注有限的公共教育财政预算应该投向何处，在我国，公共教育财政(特别是中央财政)长期存在着对高等教育过度补贴的现象。以“985工程”为例，一、二、三期建设工程的中央财政专项就接近600亿。而差不多同一时期，中央实施的各项义务教育专项工程累计投入650多亿⑨，与“985工程”不相上下。由此可见，教育层级之间的投入不平衡问题需要受到重视，并亟待从各级教育对于经济的贡献这一视角进行考察⑩。教育经济学中不乏关于教育个体收益与社会收益的研究(11)，大量理论分析和实证结果表明，从受益的主体来说，基础教育具有更大的外部性，能够产生更大的社会效益；而高等教育的社会收益率通常低于基础教育，对提高个体收益更具决定性作用。

      对于“后4%时代”公共教育经费应该投向何处这一问题，我们不打算单纯地从教育财政或者教育公平的视角来看待。归根结底，公共教育财政投入是为了维护教育的准公共产品属性，而维护这一属性的直接目的，在微观上是为了使人获得一定的公民意识和生存技能，在宏观上则是为了带来经济繁荣和社会发展。众所周知，教育对于经济增长具有长期而正向的促进作用，那么我们没有理由不从经济增长的角度来理性思考“后4%时代”公共教育经费应该投向何处。更具体地说，究竟哪一级哪一类的教育应该得到更多的公共财政支持才更有利于国家经济增长，这也是本文所要探讨的“后4%时代”公共教育支出的主要问题。

      二、两个技术问题

      在研究教育与经济增长关系上，有两个问题在教育经济学中一直备受关注。首先，关于国民受教育水平的度量问题，究竟是应该看重教育数量还是教育质量(12)。很长一段时间，受限于数据，一般都用估算的平均受教育年限来代替国民受教育水平。在这方面，美国宏观经济学家罗伯特·巴罗(Robert Barro)和李钟和(Jong-Wha Lee)持续进行了大量的工作(13)，并估算出了覆盖世界200多个国家的受教育年限数据(以下简称BL数据)，每隔几年便进行更新(14)。这一算法在最近受到了质疑，美国教育经济学家艾瑞克·汉纳谢克(Eric Hanushek)认为，受教育年限数据的局限性显而易见，因为其中包含着一个非常不切实际的假设，即各个国家的教育质量是几乎均等的。也就是说，在教育发达国家(如芬兰、新加坡这些在国际学生学业测试中表现最好的国家)接受小学教育和在教育欠发达国家(如一些非洲国家)接受小学教育是差不多对等的。因此，简单地将人口的平均受教育年限作为教育发展水平的代理变量难免会得出荒谬的结果。正如汉纳谢克所指出的，一些非洲贫困国家为了达到联合国教科文组织(United Nation Educational，Scientific and Cultural Organization，简称UNESCO)等国际组织制定的教育目标而盲目提高入学率和升学率，但其学生接受教育的质量却是相当低下的(15)。为了寻找对教育质量更加合适的度量，汉纳谢克和卢德格尔·沃斯曼(Ludger Woessman)利用1960年以来开展的大型国际学生学业成就和能力测试数据，如PISA(Program for International Student Assessment)、TIMSS(Trends in International Mathematics and Science Study)、PIRLS(Progress in International Reading Literacy Study)等，通过经验校准的方法进行处理，得到了一组跨国可比的教育质量数据(以下简称HW数据)(16)。他们利用计量模型和HW数据，证明了与平均受教育年限相比，教育质量对一国长期经济增长更加具有决定性作用(17)。