目前，国有企业改革的流行思路是，通过在国家与企业之间引入多级代理关系，用现代企业制度改造国有企业，以实现政企分开、权责明确、产权明晰、管理科学的改革目标。这一思路的流行使西方的代理理论成为我国经济学界的讨论热点。然而，由于体制背景与假设条件的差异，如果不对西方的代理理论作必要的修正和拓展，则很难有效地解释国有制下的多级委托代理关系。 广义的代理关系泛指承担风险的委托人授予代理人某些决策权并与之订立或明或暗的合约。狭义的代理关系则专指公司的治理结构，即作为委托人的出资人授予代理人（经理人员）在合约（如公司章程）中明确规定的权利（控制权），凡在合约中未经指定的权利（剩余索取权）归属委托人(Grossman and Hart,1986)。剩余索取权与控制权分离后，尽管可产生代理收益（如分工效果和规模效果），但由于委托人与代理人效用函数的不一致性及信息的非对称性，就可能产生“逆向选择”和“道德风险”，即代理人利用自己的信息优势，采取旨在谋求自身效用最大化却可能损害委托人利益的机会主义行为。委托人为使预期效用最大化，就需通过订立合约来监控代理人的行为，从而产生代理成本，它包括委托人的监控费、代理人的担保费以及由代理人的决策与使委托人利益最大化的最优决策之间存在的差异所导致的剩余损失(Jensenand Meckling,1976)。委托人设置一个最优化的激励约束机制以及在经理市场、产品市场、资本市场上的有效竞争是降低代理成本的主要途径。 西方代理理论至少隐含以下假定条件：代理合约建立在自由选择和产权明晰化基础之上，维持合约的条件是代理成本小于代理收益；拥有剩余索取权的委托人是风险中性者，从而不存在偷懒动机，即具有监督代理人行为的积极性；由于剩余索取权具有可转让性，委托人通过行使退出权惩罚代理人违约行为的威胁是可信的。在此条件下，西方代理理论重点研究如何设置一种能给代理人足够刺激和动力的机制或合约，使代理人在追求个人效用的同时实现委托人预期效用最大化。公有经济中的委托代理关系则具有特殊性，它表现为两大等级体系，即从初始委托人（全民）到国家权力中心的自下而上的授权链，以及从权力中心到最终代理人（企业内部成员）的自上而下的授权链（张维迎，1995）。政府作为联系双重体系的“关键人”，它既是初始委托人的代理人，又是最终代理人的委托人。当借鉴西方的代理理论来剖析这种多级代理关系时，就必须拓展代理理论的分析框架，加强对既是代理人又是委托人的政府行为的剖析，否则很难得出具有解释力的结论。 一、国有制与第一等级代理关系中的代理问题 ⒈公共产权的国家代理制 全民所有制是一种生产性资源归属于全体劳动者的公共产权制度。公共产权具有不可分性，使用权的非排他性、外在性及剩余索取权的不可转让性的特征。如果资源具有稀缺性，且共同体成员追求自身效用最大化，则必将导致对公共财产的过度使用。搭便车行为的盛行最终会使公共财产的租金价值为零（范里安，中译本1992）。通过制定大量的法规限制公众的搭便车行为也许可减少租金损耗，但为此需支付很高的交易成本。当既不能通过公众行使退出权来克服产权拥挤，制定约束规则的成本又过高时，由国家来代理共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择。 这种公共产权的国家代理制，即国有制具有以下特征：(1)国家代理并非以一个自愿性契约为基础，而是以国家政权为依托，即国家无须直接获得每个初始委托人的授权，而可以通过颁布法令等方式获得代理权。因此，它是一种以行政权为基础的强制性的代理关系。(2)与通常代理关系不同的是，国家作为代理人不仅拥有公共财产的控制权，而且拥有剩余索取权。初始委托人通过由国家控制的再分配渠道获得剩余。(3)政府代理是国家代理的逻辑选择。因为国家主权者是一个抽象的概念，由国家权力执行机构的政府来行使公共产权就具有必然性。与政府代理相适应，公共财产的剩余索取权与控制权的配置是有等级制来界定的（杨瑞龙，1995）。显然，对等级位置的竞争所凭借的仍将是有价值的生产性资源的使用（租金损耗的另一种形式）。(4)政府行使公共产权的目标函数是多元的，利润最大化可能只是一个次要的目标。(5)维护这种代理关系的必要条件是剩余索取权的不可转让性。因为一旦剩余索取权具有可转让性，国家就将失去对公共产权的代理权。 国家取得代理权后，便依法享有生产性资源的排他性权利，即没有国家的授权，任何利益集团和个人都不能分割剩余索取权或占用、处分公有财产。排他性权利的确立显然有助于抑制共同体成员对公共财产的过度使用，减少租金的损耗。因此，国有制是对全民所有制的一种帕累托改进。 ⒉国有产权的政府代理及其代理问题 代理问题产生于委托人与代理人效用函数的不一致性及信息的非对称性。当国有产权必然导致政府代理时，共同体成员作为初始委托人讞求的目标是福利函数最大化，政府作为代理人追求的目标是双重的：一是努力降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的合约所引起的交易成本，实现社会总产出的最大化；二是通过形成产权结构的竞争与合作的基本规则使执政者的垄断租金最大化。社会总产出最大化的实现可以增加国家税收，并通过再分配渠道提高初始委托人的福利，从而具有提高产权结构效率的动机。但是，政府为了实现垄断租金最大化，就会像一个歧视性的垄断者那样，为不同的利益集团设置不同的产权，从而导致低效率产权结构的长期存在。显然，在使统治者和他的利益集团的租金最大化的产权结构与降低交易成本和促进经济增长的有效率体制之间存在着持久的冲突（诺思，中译本，1981）。这一冲突所导致的生产性资源的低效率配置意味着初始委托人利益的受损。
