中图分类号D0 文献标识码A 文章编号0439-8041(2014)7-0005-16 关于国家治理的问题，现有的研究与思考主要聚焦于两个方面：一是偏重于政治哲学的视角，从国家治理的“应然”入手进行学理探讨，其核心是好的国家治理应该是什么？二是偏重于具体政策的视角，从中国改革的现状入手，试图回答与国家治理和治理能力现代化有关的具体政策问题，提出下一步改革的政策建议。这两种视角当然都很重要，但国内现有文献总体上比较忽略国家治理问题的政治学实证研究。实证研究自20世纪以来已成为全球政治学界的主流研究范式，其重要性毋庸置疑，国家治理问题的研究自然不应例外。倘若没有实证研究的支撑，很多与国家治理有关的政策建议就缺少充分的依据，好似空中楼阁。只有基于严格的实证研究，政治学界对国家治理政策问题的发言才有更坚实的基础。本文试图通过对一个概念和三个问题的分析，来对此做一个初步的探索。 一、国家治理的定义与类型 一个概念，是指如何定义和理解国家治理。实证研究的前提是界定概念，如果概念不准确或边界不清，后续经验研究往往难以展开。所以，如何定义和理解国家治理是一个关键问题。中共中央文件英文版把国家治理译为state governance，但state governance这种用法在英文中其实并不常见，更为常用的对应概念是public governance，即公共治理。与公共治理有关的流行概念还包括good governance，即善治或优良治理。这一概念由于世界银行1997年发布的世界发展报告《变革世界中的政府》而被广泛引用。①从词源上说，国家治理或公共治理的概念是公司治理这一概念在公共部门和政治领域的延伸。所以，要准确定义和理解国家治理，最好从公司治理这一概念入手。 公司治理之所以成为一个问题，是由于所有权与经营权的分离。现代大型企业特别是大型股份制公司有两个基本特点：一是股权比较分散，股东数量较多；二是多数股东无法直接参与经营管理活动。此外，委托人与代理人之间还存在信息不对称等问题。那么，如何能保证经营者(经理及经理阶层)会基于所有者(股东)的利益行事呢？公司治理结构主要要解决的就是这个问题。从学理上说，公司治理的理论基础是委托代理理论。在公司治理结构中，这一理论把股东视为委托人，把经理和经理阶层视为代理人。委托人和代理人都被视为经济人，即他们是自利的、理性计算的和追求效用最大化的。 这样，公司治理结构的核心是如何设计一组合约来保证代理人能够基于委托人的利益行事。现有研究揭示，激励相容是这组合约的关键特征，即合约要确保：当代理人完全基于委托人利益行事时，代理人才能实现自己的最大收益。如果不是激励相容的合约，会导致什么问题呢？在这种委托代理关系中，就容易出现严重的道德风险与逆向选择，这两个概念都是针对代理人的。当然，任何委托代理关系中都可能出现道德风险和逆向选择，而有效公司治理结构的关键在于降低道德风险和逆向选择的可能性。总之，公司治理是规定利益相关者如何指导、经营和控制公司的一系列制度、政策、流程与惯例，目的是为了实现公司绩效与股东利益。② 公司治理理论为理解国家治理提供了一个重要的视角。尽管国家治理与公司治理不同，但国家治理中也存在委托代理关系问题。在国家治理结构中，委托人是每一个公民或公民共同体，代理人则是实际履行统治与服务职能的政治家和官员。类似的，国家治理体系的核心同样是设计一组激励相容的合约，来确保政治家和官员要基于公民共同体的利益行事。在这一分析框架中，政治家和官员同样被视为经济人，他们并非天生就是基于公益的行为者；相反，他们时时考虑自己的效用函数，并基于自身利益行事。这意味着政治家和官员同样存在道德风险和逆向选择问题。换句话说，他们随时可能违背委托人的利益，转而从事仅对自己有利的政治行为。为了降低道德风险和逆向选择的可能，国家治理结构上委托代理合约的关键是：只有当政治家和官员作为代理人服务并实现公民共同体作为委托人的利益时，政治家和官员才能实现他们自身的利益。 这一合约的原则是一样的，即实现委托人与代理人之间的激励相容。从逻辑上讲，这是实现有效国家治理的基本条件。倘若不能设计一组激励相容的合约，代理人就会基于其自身利益自行其是，结果就是委托人的利益无法得以保障。这样，本应作为代理人的政治家和官员将成为一个自利自为的阶层，而本应作为委托人的公民共同体将对代理人阶层统治与管理国家的行为失去控制。在这种情形下，政治家和官员可能会将整个社会视为自己榨取统治租金的平台。结果是，国家治理将陷入一种极其糟糕的境地。所以，区分优良治理与不良治理的关键是能否在政治生活中建立一组激励相容的合约。根据委托代理合约是否符合激励相容原则，国家治理可以分为两种类型：共享型国家治理和分利型国家治理，前者基于一组激励相容的合约，后者则相反。③在政治实践中，这组委托代理合约表现为一整套与政治权力获得和行使有关的制度、程序与惯例，包括从宪法设计、政体类型到具体政治制度在内的一系列安排。
