当代世界民主治理的主体是一个包括公民、国家、政党、社会组织等在内的复合体系。普通人因为获得了公民权而成为民主治理最本原也是最基础的主体。作为人类政治文明标志的国家因为获得了主权，成为民主治理最高级也是最重要的主体。除了这两者之外，现代政治还广泛地包括了政党以及非政府组织、非营利组织在内的各种社会组织，这些组织通过把个人组织起来参与国家治理而成为介于公民和国家之间的一种治理主体。在民主治理体系当中，这些主体不仅各自以不同的规则参与国家治理，而且以不同的方式联系起来，构成了民主治理的复合体系。治理主体的多元性使得治理体系表现为庞大的复合体系，这种包括了国家、公民、社会组织，甚至是私营部门在内的复合体系蔚为壮观，组成了一支前所未有的“国家治理合唱团”。本文从国家治理主体的角度，探讨当代世界民主治理的多元主体以及这些主体形成的复合体系。 一、民主治理的多元主体 公民是国家治理最基础的主体，是“国家治理合唱团”最基本的成员。随着现代民主的建立，普选权得到推广，普通大众被赋予公民权利。但是，因为民族国家规模的限制而形成的代议制民主决定了公民仍然不会成为政治生活中经常的主体。这样，随着西方政治发展过程中人民主权和民主参与色彩的弱化，西方民主模式下的公民就更加简化为“选民”，其民主权利的经常性运用也基本上仅限于投票。在当代民主国家当中，即便是西方发达民主国家，也会出现政治冷漠、参选率连年下降的情况。英国首相撒切尔夫人就曾宣传“积极公民”的观念，意在呼吁公民在政治生活中表现出更多的主动性和积极性。① 与民主一样，治理强调参与，主张更为积极的公民身份观念。与民主不同的是，在治理模式当中，公民身份不再限于选民，他们也不仅仅是国家治理的志愿者、公共产品的消费者，他们开始参与到国家治理当中来，与政治家、专业人士一起，成为他们的合作者，共同参与国家治理，解决公共问题，提供公共服务。在民主治理体系中，公民的参与突破了定期选举的范畴。通过治理体系，公民不但可以更经常、广泛地对公共事务表达看法，而且能够直接地参与到公共事务的管理当中来。 在治理的理论体系当中，公民观念在得到运用的同时也被全面扩展。比如，公民的权利并不限于投票，而是可以通过对话协商、直接参与等各种途径成为公共管理主体，甚至是公共服务的提供者，这极大地拓展了传统代议制民主政体中公民的角色。在巴西，虽然民主经历了20年的过渡和巩固，但是不平等和社会排斥的现状仍然不断地侵蚀着民主成果。通过公民参与的途径，巴西劳工党试图解决社会排斥和公民权利不完整的问题。以阿雷格里港为例，在劳工党市政管理的几年中，参与式预算带来的社会整合与公民权扩张给阿雷格里港带来了活力。②人们从阿雷格里港“参与式预算”体系的演变过程中发现，“参与式预算”扩大了公民参与的范围，赋予传统公民观念以新的内涵；同时也有助于地方政府提供更优质的公共服务，优化治理体系。 我们看到，在国家治理的实践当中，公民身份出现了复合化的趋势。新公共管理模式突出了市场的作用，公民身份定位在作为公共服务消费者的“客户”(client)；在信息通信技术支撑的网络治理中，公民身份被定位在作为信息通信技术使用者的“用户”(user)。无论是客户，还是用户，都在强调服务的同时区别了服务的提供者和接受者。在合作治理模式下，治理体系则试图将服务的提供者与接受者的身份整合起来，从而增加了一个新的角色：“伙伴”(partner)，使得公民能够以平等的主体身份积极地参与到民主治理的进程中来。所有这些角色都在民主治理当中有所体现，从而出现了一种复合化的公民身份：既包括了客户关系、用户关系，也包括了伙伴关系，如表1所示。 表1 公民复合身份对照表③
| | 客户 | 用户 | 伙伴 | |
| 理论模型 | 新公共管理 | 网络治理 | 合作治理 | |
| 角色定位 | 经济关系 | 技术关系 | 协同关系 |
在不同的治理模式当中，公民的身份是不同的：公民是公共产品与服务的“客户”，接受国家提供的公共产品；又在网络上成为“用户”，是信息通信技术的受益者；同时，公民还是国家治理的“伙伴”，他们会按照协同机制参与到合作治理中来。与“客户”“用户”比起来，“伙伴”关系更有助于调动公民的积极性。在传统国家治理结构中的公民不再只是公共产品的消费者，还与国家形成伙伴关系，直接参与到公共产品的创造中来。在民主治理模式当中，公民集生产者与消费者于一身，改变传统了公民与公共产品的结构关系与流程顺序，形成一种新型的民主治理体系。 谁来解决公共问题、提供公共服务、促进公共福利？在传统的民主政治当中，公民通过民主的方式建立的国家或政府，成为解决公共问题，促进公共福利的主体。到了20世纪90年代，人们发现，传统的国家治理主体不再像以前那样是固定的、一元的，而是具备了流动性和多元化等特征。在国家治理的“合唱团”中，国家仍然是“组织者”和“领唱”，但却不再是“独角戏”。也就是说，国家或政府仍然会扮演领导者、推动者的角色，但却不再是公共管理与服务的唯一提供者。人们越来越相信，在越来越多的公共事务领域，国家居于中心地位的情况已经发生了重大的变化。④在治理模式中，作为传统国家治理主体的国家或政府逐渐被弱化，出现了去中心化的倾向，罗西瑙甚至提出了一种“没有政府的治理”的激进主张。⑤
