什么是好的教育政策

       教育在国民经济和社会发展中起着基础性、先导性和全局性的战略作用，其作用能否充分发挥，则从根本上取决于是否有好的教育政策，尤其对于我国来说，教育改革和发展主要是通过政策来推动的。什么是好的教育政策这一问题主要涉及教育政策评估领域。尽管近年来国内教育政策研究发展很快，但政策评估仍然是其中的薄弱环节，已有研究集中在对政策评估方法论和评估模型的建构上，对究竟什么是好的教育政策尚未给出明确的回答。对公共政策好坏的评价标准反映了人们对复杂的政策过程的认知程度，已有的研究从政策内容针对性、政策影响、政策执行效果等诸方面给出了什么是好政策的“标准”，但这些“标准”仅是散见于一些政策研究中的“洞见”，而非专门系统研究的结论。理解什么是好的教育政策是制定出好的教育政策的前提，本文尝试在构建“好”政策的分析框架的基础上，系统分析“好”的教育政策的评价标准，回答什么是“好”的教育政策。

       一、评价教育政策的三个维度

       政策“是过程，也是产品”[1]，“是文本，也是话语”[2]。话语过程和文本产品是政策的两个基本属性。本文将教育政策定义为权威(政策制定者)对教育领域中价值的控制，这种控制既是一种与人们获取知识和职业技能有关的政策话语过程，也表现为具体反映权威实施价值控制行为的政策文本。一个好的教育政策，除了通过“好”的生产(话语)过程，形成“好”的文本外，还要看这种文本是否产生“好”的社会效应。话语、文本和社会效应构成政策评价的三个基本维度。

       (一)政策话语维度

       “话语”在广义上是指用来描述我们周围的世界和彼此交流的语言、词汇和其他的符号系统。[3]在政策研究中，话语不仅“用于追溯政策‘问题’怎样被建构和定义以及特定的问题怎样进入政策议程”[4]，它也关注政策文件中的语言与社会经济、政治、文化的内在关联以及被呈现的方式。由于话语“不仅反映、描述社会实体与社会关系，它还建构社会实体与社会关系”[5]，在话语理论的视角下，教育政策是不同话语建构的产物，而政策文本则是在各种利益和权力中寻求平衡的话语斗争的结果。对教育政策内涵的理解，不仅包括政策文本中的语言内容和组织结构，也包括这些语言得以表达和组织的社会权力机制。

       在政策制定中，政策话语主要包括官方(决策者)话语、专家话语、媒体话语、政策对象话语和社会公众话语。这五类话语的主体形成它们各自的话语圈，当一项政策议程启动时，意味着官方话语会和专家话语等其他四类话语中的某类或某几类话语发生互动，不同话语主体围绕同一个政策主题的互动，构成了一个政策话语场。(见图1)

      

       图1 政策话语场

       注：图中带双箭头的实线代表官方话语与其他四类话语之间的互动。虚线代表媒体话语、专家话语、政策对象话语和社会公众话语之间的互动。

       在这个话语场内，不同话语主体的互动遵循既定的话语规则，这套规则是“关于什么能被说和思考，谁能说，什么时候，在哪里和以什么样的权威说”[6]。通常所说的决策程序实质上就是这样一套代表社会权力结构的话语规则，评价这套话语规则是否合理，有两个基本价值标准，即科学和民主。科学是指不同话语主体按照一定的秩序通过话语表达形成工具理性和价值理性相统一的政策话语。民主是指不同的话语主体在政策制定过程中能充分表达各自的诉求。

       (二)政策文本维度

       政策文本作为一种复杂的社会文化产物，它的生产不仅反映了社会文化和组织的变迁，也在促进事情的发生和变化。政策是“从文本上来干预实践”[7]。这种干预实质上就是权威对社会价值的控制。作为这种价值控制的结果，权威通过政策文本，规定了“社会竞争的时间和地点、政策问题及‘游戏规则’”[8]。

       从文本的维度来评价政策，关键是把握文本的内在结构。权威、价值和控制三个基本要素构成政策文本的内在结构，也是从文本维度评价政策的三个指标。其中，权威是指作为组织形态存在的制定政策的权威机构，及其由国家法律赋予这些机构对社会组织和个人所具有的一种强制性关系。权威可从政策文本中权威部门的构成及相互关系来考察。一般来说，“价值是关于什么是可取的或什么是好的观念，也指好的事物或渴望得到的事物本身。”[9]本文中价值是指在教育领域中具有公共性效用并反映在教育政策文本中的事物，并相应地分为物质层面的实体价值和精神层面的符号价值。对价值的考察主要看政策中的价值构成及不同价值间的冲突。控制作为一种命令或支配的权力和手段，具体包括分配(将资源提供给特定的政策对象)、规制(对教育领域的某个组织、群体利益和行为的规范、限制与约束)、倡导(在教育领域提倡、学习、宣传某种价值观、理想信念、规划目标、行为模式等)。对控制的考察主要看以上三种控制方式在政策中的构成及效果。(见图2)