本世纪60年代末、70年代初，美国连续出现了一系列社会、经济与政治危机，致使全国上下要求政府改革的呼声此起彼伏。对此，美国学术界做出了积极且有力的回应。以著名政治学家伊斯顿为代表的美国政治学会发起了“政治学新革命”。与时同时，公共行政学界也直面政府的困境，反省公共行政的思维模式和实际运作，开始用全新的视角，全新的理性价值审视和研究公共行政的今天以及未来的发展，从而引发了新公共行政(New Public Administration)运动。 从80年代至90年代的今天，新公共行政学派及其思想在美国政治学与公共行政学领域占有相当重要的位置。从新近美国进行的“新政府运动”①明显感受到新公共行政学派一些重要思想对政府行为模式改变的影响和渗透。 思维框架：突破政治——行政两分法的局限 传统行政学普遍认为，公共行政学的产生是建立在对政治与行政二分论的基本假设之上的。上世纪末到本世纪初证明两分论假说成立的依据是威尔逊提出的政治的职能是制定政策，而行政的职能是执行政策。随后由F.古德诺加以系统化，即国家的职能被自然地分为对公众意愿的表达（政治）和对这个意愿的执行（行政管理）。然而，这种假说依据在政府的实际运作中缺乏实证支持，很快让位于另一种假说举证，即政治与行政都参与了制定政策的过程，但是它们对制定政策的贡献则不同。政治带来的是权力分配和价值观，行政带来的则是中性的事实和专门知识。如赫伯特·西蒙归纳前者注重政策的伦理因素，而后者提供的是事实因素。政治导向利益分配，而行政导向中立、效率、应用。50年代后期，西方政府普遍出现了政客与高级公务员高频率的角色互换以及中高级公务员在决策中的地位日益提高，在很大程度上使“政治价值中立”原则失去约束作用。传统的政治—行政两分界限变得模糊不清。②这为新公共行政学派的理论出发点提供了实证分析的依据。 新公共行政学派对建构在政治—行政分离基础之上的公共行政学科的发展状况极其不满。他们指出，由于传统二分论观念使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他中性问题上。相反，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。如马瑞尼援引另一位新公共行政学者拉波特的言论指出：“当代的公共行政仍停留在传统的分析模式和规范呆板的不良适应中，这使得它对于实质问题或分析模式几乎无法提供同意或不同意的基础，以拯救政治—行政的危机或学术风格。行政的教学和研究若仍趋向于以过去问题为基础，或对‘既有制度’的问题观感提出立即性的答复，此作法将限制行政视野、政治领导或严谨知识的发展，且将对行政的研究者、实务者与未来的相关性产生彷徨无依的作用”。③ 因此，新公共行政学派首先致力于突破传统公共行政的思维框架。他们认为：(1)政治—行政分离是一种理论虚构。指出威尔逊提出两分论的目的是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。④而在现实政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。事实是，国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往仅提供原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。这个过程无疑是各种权力、价值、利益的交换或分配的过程，换句话说，是政治决策的过程。新公共行政学派认为，在民主社会中，对行政人员的决策地位认识采取积极的态度，⑤有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。(2)公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。在研究领域中，新公共行政主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向相关问题的公共行政研究，即用更加广阔的视野，用开放的行政系统观念研究行政组织运作中遭遇的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。由于公共政策形成过程即是行政组织与相关问题发生联系的过程，因此，新公共行政将当今与未来公共行政发展焦点主要定位于如何发展公共政策。在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估、公共政策的执行等一系列问题成为当代公共行政热门课题，从而引起了政策研究的热潮。 与此同时，新公共行政还确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。他们认为，传统公共行政奉行价值中立准则，避免对研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证论”研究方法。这种逻辑体系是以接受现有制度与现有价值为前提，将研究局限于资料汇集和统计分析的经验性理论，以表现其客观性。新公共行政指出，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在（每一个学者都将自己的价值判断纳入其学术思想中），而且误导了行政学的研究。它使行政研究者高居象牙塔之中，远离社会生活，接受既定制度阉割的学术的批判精神，使研究不能影响或参与到决策过程中。新公共行政鲜明地主张社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，强调批判理论、道德哲学对公共行政研究的意义。因此，他们推崇“后逻辑实证论”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。甚至指出，在实证分析方法与实质价值两者不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。唯有如此，行政研究者才能深入社会与政治，关心行政相关问题，并且使其积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。行政学者不仅是学术研究者，更应是改革社会，推进社会发展的倡导者。
