一 机关，原指机械上能发动、控制和调节整个机械系统的关键部位。机械的操纵和使用者通过调控机关，发挥机械系统的各项功能。在管理领域内，机关则泛指国家、政党及各社会组织为实现其管理目标，发挥其管理职能而组建的固定的管理机构。这些机构，在各自的职权范围内，负责指挥和调控该管理系统的活动，起着组织运转的核心和枢纽作用。 行政机关是各级政府行政活动的主体，是行政决策的制订者和发布者，行政执行的指挥、协调、控制和推动者。行政管理就是行政活动主体——行政机关对行政活动客体——国家事务和社会公共事务以及行政机关内部事务的管理。行政管理学也就是研究行政活动主体与行政活动客体及其相互关系的科学。 辩证唯物主义认为，主体与客体之间有着密不可分的相互联系。随着现代科学技术和管理的发展，行政主体与行政客体的关系日趋复杂，特别是行政主体的功能日益增强，行政客体的范围日益扩大，仅将主体和客体作一般性研究已难以解释或解决行政管理实践中的某些新情况和新问题，必须象对行政决策、行政计划、行政执行、行政协调、行政监督、人事行政、财务行政等分支学科一样，对行政管理主体——机关行政进行专门研究，深入探讨行政机关如何加强自身建设，如何适应环境条件的变化，调整内部结构与功能，如何有效发挥行政主体的能动作用，以实现行政目标，提高行政效率。由此，机关行政学的专门研究，就提到了行政学发展的议事日程。 机关行政学是行政学的分支学科。它是以行政活动主体——行政机关的产生、发展、性质、特征、体制、设置、运转规律、自律自强方式、日常公务、效能效率、调整趋势等为研究对象，以加强行政机关内部管理，不断强化其整体功能为研究目的的一门学科。 二 纵观人类历史，在古代的行政活动中，人们就一直十分注重行政主体的研究。在西方，公元前432年雅典的政治家柏里克斯就曾经说过：“我们的政府是民主的，因为行政掌握在多数人手中，而并非由少数人所操纵。”“人民对公共政策的决定，都有参与的机会和权利。”当时，雅典以抽签方式产生五百人组成的立法会，又由五百人会议推举五十人组成行政执行机构。虽然五百人会议和五十人组成的行政执行机构并非现代意义的国家权力机关和国家行政机关，但可见人们已开始十分重视国家机关如何产生，由谁执掌，如何通过行政机关管理国家事务等一系列有关行政主体的重大问题。美国开国总统华盛顿建国伊始，就着手组建“一个有效的负责的政府”，提出了政府工作人员应处事公正，立身廉明，励精图治，奋勉从公，以身作则，养成清明政风等要求。虽然这些要求在其国家行政管理中并未始终如一地贯彻实施，但可见这位明智的国家领导人已把加强行政主体的自身管理，作为治国施政的第一要务。在我国，不管是殷商神权行政时代、封建宗法行政时代，还是封建专制行政时代，最高统治者总是千方百计地挑选最忠诚于本阶级利益特别是忠诚于王权或皇权的代表人物组成治国安邦的行政集团，以控制和强化国家统治机器。所谓“导之以政，齐之以刑”，就是以层级节制的行政官僚机构，严酷的刑法和庞大的军队支撑其统治。无数中外行政演化的历史事实一再证明，大凡行政主体——政府行政机关坚强稳定充满活力时，政权巩固，国强民福；反之，行政主体——政府各级行政机关特别是中央行政机关腐朽衰败，失去活力时，就会出现政权动摇，国弱民困，社会动乱，直至走向政权瓦解。 由于行政主体——国家行政机关自身状况对国家政权兴衰存亡的关键性作用，历代行政学者都把行政主体研究，即对政府结构功能的研究，当作行政学研究的关键命题。传统时期的行政学者，被推为“行政天才”、“华盛顿政府机器直接操纵者”的汉密尔顿认为，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，而“强而有力”所需要的因素是“第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”（《联邦党人文集》第355-360页）这种提法虽未构成理性化的完整体系，但对如何加强行政主体方面，率先提出了有价值的见解。被称为美国行政学研究的开山之作的威尔逊的《行政研究》中提出，“应当有一门行政科学。它将为政府工作辅平道路，使它的事务象事务，加强和精干政府组织并赋予以责任。”（美《政治学季刊》1887年第67页）可见行政学诞生之际，“加强和精干政府组织”——行政主体的强化就成为了主要的研究内容。行为科学时期，著名学者马歇尔·狄莫克在他的《行政学》中提出，行政学研究应包括“政府如何进行组织，如何用人，用钱，行政人员如何合作与协调，如何使行政人员负责和相互督促”等，把行政机关的内部管理人作为重要的研究内容。系统理论时期的行政学者把行政主体——行政机关放在社会大环境中研究，注重研究行政信息的“输入——转换——输出——反馈——环境”五要素的运行机制。其中行政机关仍起着关键性的能动作用。权变理论学派学者以适变与应变作其理论内核，但劳伦斯、多尔顿等学者同样十分注重研究在不同环境变化的情况下的“组织设计”，动态地研究行政主体的构成与调整。 可见，行政主体——行政机关的研究，无论在实践中还是在理论上，一直是人们关注的重要命题。 三 在行政学领域里，机关这一概念从广义来讲，是指一级政府、各部门及其直属单位；从狭义来讲，是指政府首脑机构，包括综合性的办公厅（室）、办公设施管理部门、办公物资供应部门、办公经费管理部门、机关人事管理部门、生活后勒管理部门和其它机关事务工作部门。机关行政学是从狭义的理解来立论的。它主要包括机关的形成与演变，机关行政在管理系统中的作用和特征，机关行政的主要环节和宗旨，领导层的自身管理和对机关的主导作用，办公厅（室）管理、机关会议管理、机关文电管理、机关档案管理、机关后勤管理、机关办公经费管理、机关信息工作、机关环境管理、机关与公众的关系、机关调整与改革以及机关行政管理现代化等内容。
