作为利益表达的信访之行动逻辑

      中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：1006-0448(2009)01-0022-05

      当前学界对信访存在的意义与后果的争论，已经完全超出其本身所蕴涵的意义。然而，在现实中，信访作为民众尤其是底层民众一种利益表达的方式依然被民众所接受，并成为其行动的首选方式。

      学界在相关主题的论争主要集中在信访制度存续的合理性以及与信访行动的相关性问题等方面。因此，围绕信访制度的去还是留等问题，成为争论的

      焦点，但主要观点基本可归纳为两派，即“削弱取消派”和“强化扩权派”。

      “削弱取消派”主要以于建嵘先生为代表，其主要观点是：中国的信访制度并非一种规范的纠纷解决机制，它的存在不利于法治的推行，公民的权利应该用更符合法治方式的司法救济来取代[1]。“强化扩权派”则主要以康晓光先生、张彭发先生为代表，他们认为，现行信访制度存在的主要问题之一就是信访部门权力有限，面对群众的问题信访部门无能为力；如果要信访部门解决问题，那就要给信访部门相应的权力[2]。

      从表面上看，这两种主张大相径庭，但在逻辑理路上表现出了内在的一致性和贯通性。“削弱取消派”的推理看似符合现代法治社会推进的普适性，但却忽略了转型期中国政治特征的复杂性和过渡性，故在能够激起人们某种政治想像的同时，却把问题推向了极端；“强化扩权派”的表述，从表面上看符合问题解决的逻辑，所以，在能够解释一部分经验事实的同时，但又片面化了更多复杂的场景化的信访经验。因此，这两种主张都无助于信访问题的理解和把握，这就迫使我们必须超越这种简单的非此即彼的二元论证模式，并以此作为研究的总结，应该把它置换在一个更为切实可行的认知框架下来进行讨论。

      为此，本文力图把信访问题放在一个更为宏观的政治制度背景下，通过一个解释框架的建构来对不同政治制度类型进行比较，并以此来分析正处在转型期的中国，信访作为民众一种特殊的利益表达方式生成的机理与行动逻辑。

      一 政治制度环境的理想建构

      政治制度环境与利益表达的诉求形式具有很大的相关性。一般而言，政治制度环境有两个方面影响着利益表达行动的特性与发生的频度：一个是政治发展水平，另一个则是国家能力。国家能力是迈克·曼所说的国家的基础性权力，即意味着国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力[3]。在管理范围内，国家能力还意味着政府机构对资源、活动和人口的控制程度。政治发展水平则意味着在一个国家内，公民的政治参与、政治权利的实现程度等制度化的衡量体系。在一个政治发展水平高的国家，意味着公民的政治参与制度化水平高，在政府权限范围内，公民与政府代理人保持着广泛而又平等的关系，公民利益表达渠道畅通，公民的权利与政府的权力有着各自的边界。反之，则被视为政治发展水平低。

      这样，以国家能力与政治发展水平为变量，就可以建立政治制度的理想类型，来分析行动者的制度环境(表1)。

      

      类型1：高政治发展水平，高国家能力

      这种类型主要是指公民的政治参与的制度化水平高，在政府权限范围内，公民与政府代理人保持着广泛而又平等的关系。公民利益表达渠道畅通，他们对政府人员和资源能够实施有效的集体控制，并且享有政府专有的保护，公民的权利与政府的权力有各自的边界，且有切实有效的法律保护；而国家在其统辖的范围内能够实施有效的治理，即国家的决策能迅速地贯彻到所管辖的领域，并具备足够的能力整合所辖范围内的资源，或为国家服务或为公民提供公共服务。

      类型2：高政治发展水平，低国家能力

      这种类型主要指政治制度化水平较高，政治参与扩大，政府机构受到社会相对广泛和平等权利与义务的约束；但国家能力弱，不能有效地治理国家，其所管辖区域不能实行有效地治理，国家的决策也不能迅速有效地贯彻实施，国家提供给公民的专有服务也有限。

      类型3：低政治发展水平，高国家能力

      这种类型主要是指公民的政治参与制度化水平低，公民与政府的关系是不平等的，因而公民的利益表达渠道因体制性的障碍而不畅，公民对政府权力的控制十分有限，政府权力没有明确的制度性边界，因而也常常会借各种理由而僭越；国家控制着资源、活动与人员的程度很高，常常借助国家机器渗透于市民社会，国家的决策能贯彻到所治理的领域，但治理效率并不能实现最优化。

      类型4：低政治发展水平，低国家能力

      这种类型主要指低的政治制度化水平，公民政治参与十分有限，公民享有的权利与义务也十分有限。公民或社会较少或不存在有效控制政府的能力，他们也缺少最小限度地保护自己反对武断的政府行动的能力。由于国家能力低，国家不能有效地控制政府人员和资源，政府对公民的保护能力脆弱。因此，这种类型的国家，军阀、强盗或其他的政治掠夺者与他们的统治者经常勾结，形成庞大的利益集团，或者漠视统治者，游离于国家之外，成为独立的政治力量。

      以上是从政治发展水平与国家能力高低两个变量，对政治制度的类型所作的理想类型的区分。实际上，政治发展水平与国家能力一样，都是表示一种程度。任何类型的政治制度都是在这之间相对地发生变化，两个变量程度的不同塑造着不同的政治制度类型，从而明显地影响着公民利益表达的特性和方式。