自从《国家公务员暂行条例》于1993年8月正式颁布至今已有多年，但是人们对公务员制度的认识还往往停留在普及性常识的水准，而忽略了对这一制度的功能、运行机制及环境要求等本质问题的分析；与此同时，目光也更多地朝向英、美、日等发达资本主义国家，而忽略了对为数众多的发展中国家公务员制度的分析。如果说前者会造成在人事政策的制定中出现有悖于公务员制度科学价值的错误，那么后者则往往造成在制度的推行中出现意想不到的问题，如停滞、失范、走形等。本文即是想在后一方面做些努力。考虑到中国仍处于公务员制度的初创时期，因此本文着重对发展中国家早期公务员制度进行分析。这种分析一是建立在比较的基础上。比较的参照物有：发达国家早期公务员制度；各国自身的不同历史阶段，包括传统官制及中后期公务员制度。二是从制度创新的视角进行动态分析，文中运用制度创新理论的核心精神与方法，即从分析在特定的环境变量下形成的制度预期出发，来揭示发展中国家早期公务员制度从创立的环境与动力（制度预期）、创立的方式，到制度的框架再到实际运作等一系列环节的特点。在此基础上，本文提出了一个命题，作为分析的工具，即： 制度均衡意味着制度环境、制度创新者的目标（制度预期）及手段（制度框架）三者之间的相互实现。 制度环境 制度预期的产生意味着出现了制度的非均衡状态，这往往是由于制度环境的变化使现行制度框架无法达成原有的预期造成的，它为制度创新提供了直接的动力。因此，“制度环境”成为本文分析的起点。出于资料连续性使用的便捷，本文仍按照传统的做法，从经济、政治、文化三个方面来分析发展中国家在创建公务员制度时面临的社会历史环境。 经济落后，且具有依附性。开始于18世纪后半期的工业革命促使一批先行资本主义国家率先进入了工业文明。与此同时，广大处于工业文明“背面”的亚、非、拉国家仍然在为自己的生存挣扎。贫穷、生产力落后、简单的自给自足的经济是他们的特点。伴随这种前现代性经济的是低度的社会分工和职业分化，社会缺少专业人才〔1〕。西方工业国家的对外扩张又使他们落后的经济处于严重的依附地位。这种依附性表现为两种形式：一是民族工业弱小且严重依附于殖民经济，如印度；二是本国在经济的发展过程中严重依赖外国的援助，如韩国、菲律宾。发展中国家大多沦为西方工业国家的原料产地和商品倾销地。 这种经济的落后及依附性不仅没有为创建公务员制度以有效地执行适度的政府职能提供动力与条件，反而意味着摆脱西方控制、争取民族国家独立成为发展本民族经济的前提。 与经济上的依附性相联系，19世纪末到20世纪上半叶发展中国家政治上也表现出严重的依附性。它们或者是殖民地、半殖民地国家而受宗主国控制，或者是在某个政治大国的保护伞下维持政权的相对独立性、合法性。政治上依附性的必然结果是政台上的不稳定。因此，消除国家、民族的危机，借助强化政权合法性实现政治稳定成为发展中国家的首要课题。发展中国家政治上的另一个特点是其半封建性。传统的封建社会体制所维持的平衡由于帝国主义进入带来的截然不同的资本主义体制要素而打破，在成为半封建性国家的同时，原有的各种社会控制体制均出现不同程度的失效，这既包括政治制度、行政体制也包括传统的官制。较早建立公务员制度的发展中国家大多历史上都曾有过持续的官僚体制的发展。如印度的莫卧儿王朝、朝鲜的李朝时期、泰国从素可泰王国到曼谷王朝时期都曾形成过卓有成效的官僚制度。但是，这种传统而有效的控制工具随着外来资本主义的进入失去了作用。如何建立新的社会控制体系成为发展中国家一个重要课题。 大凡在这一时期建立公务员制度的发展中国家在文化上呈现出以下特点：由于在历史上曾多次受到异族文化影响或控制，因此这些国家在保持本民族传统文化的核心地位的同时，不断地吸收、融汇外来文化的精华，形成了独具特色的以一元文化为主、多元文化并存的文化传统。如，泰国的早期王国即是在吸收高棉人、蒙古人、印度人和中国人的文化并开始同化进程中形成的。在素可泰（1238～1350年）时代，佛教和婆罗门教又传入泰国。印度和孟加拉最早是雅利安人入侵恒河一带建立的帝国，此后众多的外族入主次大陆，或设州立府，或建立王朝，带来了截然不同的文化：早先是波斯人、希腊人，后来是信仰伊斯兰教的阿拉伯人、突厥——阿富汗人、莫卧儿人等等〔2〕。这种主流文化具亲和力使多元文化并存的传统使得当外来文化——西方资本主义文化入侵再次发生时，这些国家往往能很快地接受、吸收这一文化中“先进的”或“有用的”东西，通过政策调整和文化的妥协、同化来解决冲突，求得生存，从而在发展中国家率先开始了建立公务员制度的尝试。 尽管是多元文化并存，但是传统文化的核心精神并没有改变。西方工业文明的到来既无助于使这些国家很快从农业社会走向工业社会，当然也无法使其政治文化由传统权威、个人魅力型权威很快过渡到法理性权威。发展中国家的政治文化仍是一种“依附型”的政治文化——按阿尔蒙德的说法，即大多数国民是“狭隘观念者”或“顺从者”〔3〕，而不是“参与者”〔4〕。国民忠诚的个人指向及对自我的“非参与者”角色认定是发展中国家政治文化的共同特点。而现代官僚制的确立则是以忠诚的法理指向即法理性权威为基础的。
