中图分类号：D822.3 文献标识码：A 文章编号：1002-7874(2014)02-0015-20 20世纪90年代日本在冷战体制解体、泡沫经济崩溃等国内外压力以及自民党失去国会多数议席为契机推行的系列政治行政制度改革，导致日本政治体制与政府治理模式发生重大变化。它在推动日本政治体制转型和政治发展的同时，也给日本政治带来了转型危机。 本文以20世纪90年代日本政治行政制度改革为研究对象，以制度研究为路径，借鉴理性选择制度主义理论，对日本制度改革的背景、路径、目标取向以及阶段性结果等进行研究，探讨日本政治体制转型和政治发展，加深对日本政治现状以及未来发展趋势的理解和认识。 一 日本政治体制的特质 在议会制国家中，政治权力的分配是以议会为中心的，行政机关主要是议会政治的延伸。在自民党长期单独控制国会多数议席、负责组织内阁执掌行政权，政权轮替功能不能有效运转的政党政治的实践过程中，日本政治体制(1955年至1993年)的特质深受国会多数派自民党的影响。 目前，“政治体制”概念尚未有统一的定义。本文援引王新生对该概念的界定：“政治体制是政治制度运用的形式，也就是政治权力配置和运用的形式以及相互之间的关系。政治体制与政治制度具有密切的相关关系，即政治制度是政治主体活动的规范和框架，是一个政治体制得以有效运转的基础，两者如同电子计算机中‘硬件’与‘软件’的关系一样。政治制度是相对稳定的，政治体制则是相对灵活的，而且有时也会在制度所规定的范围内加以约定俗成的变动。”①日本政治体制的核心特质，主要体现在以下三个方面。 (一)自民党单独控制国会多数议席 战后初期，经过各政党间近十年的分化组合，在财界的要求以及左右两派社会党统一的刺激下，1955年日本两大保守政党自由党和民主党合并组成自由民主党即自民党，自民党建立后即成为控制国会多数议席的第一大党。直至1993年，组织内阁的权力一直掌握在控制众议院多数议席的自民党手中。最大在野党社会党既无夺取政权、上台执政的意愿，也无组织社会党内阁或以社会党为中心联合内阁的实力，长期在野被称为“万年在野党”。自民党一党长期单独执政的体制也被称为“1955年体制”。 日本国会不是韦伯所说的“真正办事的国会”，即不是“一个通过不断参与行政部门的工作而实施监督的国会”。②政府(行政机关，下同)最重要的工作在别处完成，国会只是批准这些工作方案。由于向国会提出的法案多数是由内阁提出的，并且由内阁提出的法案(阁法)在国会审议通过的法律中所占比例甚至超过80%③，因此，国会被称为“傀儡国会”。通过多数党自民党，“傀儡国会”在政府与社会之间起到了调节协调的作用。在其作用下，政府不得不照顾不可忽视的利益，如农业和中小企业的利益等。同时，如有利益集团所提要求可能干扰经济发展计划，国会也会抑制其诉求或迫使其做出妥协。总体而言，国会比较公正，保持了国民收入分配和困难分担的一种相对合理的模式。④ 西方政治学者的研究认为，决定政党制度的要因大致有三种，即选举制度、社会结构以及选民偏好或政治态度和价值观。⑤根据这一理论，战后日本自民党一党长期执政，受中选举区制、选民意识形态非极化、偏好保守以及社会分裂程度低等因素影响。此外，自民党一党长期执政使竞争性政党政治的政权轮替功能不能有效发挥，还与国际冷战体制密切相关。在上述因素的制约和影响下，自民党自身的理性选择不可或缺，即不管内阁如何发生更迭，经济优先目标一直是国会多数派自民党的共识。 (二)弱势首相 在议会制国家中，行政机关的产生与政治党派在立法机关中的多数席位直接相关，政府的生存和效率也建立在对立法机关多数席位的掌控上。从议会制国家的政治体制来说，行政机关与立法机关并非完全独立。由于立法机关与行政机关之间几乎不具备真正的监督和制约，议会内阁制也被称为一元代表制。有学者把这种建立在议会制国家中的政府视为“首相独裁”⑥。 战后日本政府组织制度是议会内阁制。执政党与内阁成为一体，负责国政。控制国会多数议席的执政党自民党总裁和作为行政府——内阁首长的首相合为一体，与议会和行政机构分立的美国总统制相比，是具有单一权威体系的强势权力体制。“处于最高地位的首相应该掌握近乎万能的权力。但是，实际上首相不要说万能，连‘半能’的权力都没有。”⑦与行政核心构成相对简单的总统制相比，在首相、内阁、内阁会议、各相关行政部等构成比较复杂、呈现多头化的行政核心中，身为“内阁首长”的首相处于“弱势”地位。首相的领导能力经常被质疑，甚至被批评为“看不见(首相)的脸”。 诚然，首相领导能力的强弱取决于首相魅力，决断力、洞察力等个人能力。以制度研究视角分析，“弱势首相”特质与战后日本制度设计、安排相关联。 第一，《日本国宪法》规定行使行政权的是内阁而不是首相。宪法虽然规定了首相在内阁中的“首长”地位，其内涵却含糊暧昧。宪法规定“行政权属于内阁”，内阁“由其首长内阁总理大臣及其他国务大臣组织之”。“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案，就一般国务及外交关系向国会提出报告，并指挥监督各行政部门。”根据内阁法制局的解释，日本相当于美国总统的国家机关不是首相而是内阁，宪法规定的行政权属内阁“其意思等同于‘行政权属于总统’”。宪法中的内阁是指“行政部的最高机关——最高责任厅的合议体制”。 第二，《内阁法》通过对“阁议”和“分担管理”的规定，强调内阁“合议制”性质、限制作为“首长”的首相地位，使之并列于其他各大臣，弱化了作为“首长”的首相的权力和职能。《内阁法》规定，首相的领导作用即其对行政各部的指挥监督权，要“基于阁议制定的方针”。各大臣根据其他法律规定“作为主任大臣分担管理行政事务”。“主任大臣之间权限的疑义由首相交由阁议裁定。”“内阁行使职权执行阁议决议。”根据内阁法制局的解释，“阁议”才是拥有行政权的内阁具体的决策机构，首相是不能不经阁议而直接指挥行政各部的。⑧《内阁法》“分担管理”原则的规定，实质上架空了宪法规定的首相对行政各部的“指挥监督权”。
