[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2013)03-0107-08 改革开放30多年来，随着经济、政治、文化与社会的发展变化，我国的政党—国家—社会关系也在发生着重大变化，治党理政的理念与观念也在发生着重大变化。自1997年中共十五大提出“依法治国”以来，依法治国、依法执政、科学执政、民主执政等已经成为国内的主流话语；发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家已经成为社会主义建设的重要目标；民主、法治、权利、自由、公平、正义等理念已经深入人心。在这样的背景下，如何进行政党治理、加强政党建设，自然成为理论界争议不休的重大热点问题，问题的焦点在于：在依法治国、依法执政理念与实践下，是实行“政党法制、依法治党”，还是实行“政党自治、以党规治党”，还是兼而有之、实现二者的结合？比较而言，“政党法制”论者高举“法治大旗”颇具影响力与吸引力。一些学者高呼，要借鉴世界其他国家经验，加强政党立法、实行政党法制，甚至主张要制定专门的政党法来规范政党。那么，什么是政党法制，政党法制的历史趋势与世界现状如何、价值追求与效力范围如何？单纯依靠加强政党立法、实行政党法制能否从根本上促进政党政治民主化、有序化？这是值得深思的问题。本文力图从对世界政党法制的历史发展趋势、当今世界概况与基本特点的分析中，来把握政党法制的核心要义、价值追求、效力范围，深刻分析政党法制、政党政治、民主政治发展之间的关系；力图做到既充分肯定政党法制的历史进步性、又充分认识其政治局限性，避免“法律绝对化”、“政党国家化”(或行政化)。这无疑有助于对我国政党治理、依法执政与民主政治发展的深入认识与思考。 一、“政党法制”及其历史发展趋势 无论是从理论、实践还是从历史上看，“政党法制”都是与“政党自治”相对而言的。政党自治论者强调：政党是政治组织或社会组织、而非国家权力机关；政党应根据自己的内部规章自主处理内部事务，国家与法律不应干涉党内事务。正如有台湾学者所言：政党是一种组织也是一种运动，政党活动是活生生的生态过程；政党政治无法用“立法”规范，因为政党本身即在国会立法，而法律也随着政治势力的消长随时在改变；因此，政党政治的新秩序，是靠自然的政治势力之抗衡，而不是靠法律就可以保障起来的；政党政治的正规，是靠相互谅解的秩序和伦理，而不能单靠“立法”规范。①与此相对应，“政党法制”论者主张法律至上，强调加强政党立法、制定《政党法》、“依法治党”、实现“政党法治”。 在国内，“政党法制”是与“政党法治”密切相关的两个概念，不少学者甚至将二者混用。但不同学者对“法”的理解不同，对“法治”的理解也有所不同。有的学者严格使用“法”的概念，视其为“法律”，认为“法”是由国家制定或认可并强制遵守的法律、法令、条理等行为规范的总和；有的学者则在宽泛意义或政治学意义上使用“法”的概念，视其为“规则”，把国家法律、党内规章制度等都视为“法”。对“法与法治”的理解不同，决定了对“政党法治”、“政党法制”的理解不同。如有的学者从政治学意义上认为，“政党法治”属于政党文明范畴、是一个综合性概念，涵盖政党内部活动和外部活动等全部政党生活，贯穿政党自身事务管理和领导——执政的整个政党行为的全过程；因此认为，“政党法治”是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式，核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法制约。②也有学者从法学意义上来理解，认为法治化就是政治制度的理性化、制度化、程序化，其实质是用制度的力量来规范权力的行使；西方政党法治化的核心就是政党地位和活动的制度化、规范化。③这一观点将政党法治化与政党制度化、规范化相等同。 至于“政党法制”，国内有学者认为：“所谓政党法制，就是基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部活动与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性和合宪性的过程。”④也有人从立法角度认为“政党法制是指政党接受立法部门在有关政党的地位、功能、作用、活动原则和活动规则、政党违法的处理程序及其后果等方面所制定的法律、宪法条款以及形成的宪法惯例调整和规范的过程”⑤，强调政党政治、政党民主、政党制度的法制化。概言之，“政党法制”论者强调：政党地位需要法律确认、权益需要法律保护、行为需要法律规范，要通过宪法、宪法性法律、政党基本法、专项政党立法、普通法律等来全面规范政党地位、政党活动与政党行为，实行“依法治党”。他们之所以强调“政党法制”，其基本理由在于：政治伦理无法有效地规范政党政治行为，更无法实现“政党法制之形态”；⑥要规范党委与人大、政府、政协及人民团体之间的关系，这是道德、契约、纪律所不能胜任的，必须由法律来承担。 理论界之所以存在对政党治理的两种截然不同的认识，究其原因主要有二：一是“法治”本是一个存在认识分歧的概念，即便是在标榜具有法治传统的西方亦不曾有一个公认的定义，有的把法治理解为法律的统治，强调法律至上；有的理解为法律制度的一种内在之德、一种道德价值、一种社会实践等；⑦有的模糊或混淆了法律、规则、规范、制度之间的区别。值得注意的是，尽管“法治”是一个存在争议的概念，但其基本思想应该是明确的，即法治与人治相对、法治不等于法律、法治化不等于法律化，规则、制度、法律(制度)是三个内涵与外延、层次与使用范围不同的概念；从法律意义上看，法治的要义在于法律的统治、法律至上，法治并不等同于规则之治。另一方面，是由于对政党性质的不同认识所造成的，如有的学者所言：如果视政党为一般性的民间团体时，政党的运作只要符合一般社团的规则即可，不需要另有法律来特别规范政党的运作。如果视政党为国家公器，则政党形同准政府机构，政党本身运作的健全与否，对国家民主政治的发展是否成熟具有重要影响；此时，国家的法律不仅应赋予政党某些特殊的地位、权利或权力，同时也应规范其运作、使之符合民主程序，以使政党的民主来带动社会的民主。⑧
