政治的结构板块似乎正在发生变化。随着美国单边主义外交政策的失败，欧盟在全球事务中的角色未定，全球贸易谈判陷入僵局，主要新兴国家在世界经济中的信心日益增长，还有近80年来最严重的国际金融灾难的爆发，这些几年前在全球层面上看起来不可能发生的事情，如今却变得一切正常。多边秩序不大可能以目前的形式继续维持更长的时间，建立一种可能的新架构已经迫在眉睫。 不断增长的全球性问题尚未得到充分的解决。全球贫困和不平等依然令人忧心；人道主义危机仍在折磨着数百万人；大面积环境破坏正在剥夺世界上许多人的生存机会；维持能源密集型生活方式的生态系统也面临能力赤字问题。随着当前金融危机这出戏剧痛苦地上演，越来越严重的系统性失误逐渐暴露出来。这些全球性的挑战显示，我们正面临着三个层面的问题：一是保护我们共享的星球，如气候变化、生物多样性和生态系统的损耗、水资源的匮乏；二是维持我们生存的机会，比如冲突的预防、贫困、全球传染性疾病；三是管理我们的规则手册，如金融和税收、贸易规则、知识产权①。在这个日益相互联系的世界上，这些全球性问题的解决不能单靠某一个国家来完成，无论国家擅长与否，充分解决这些紧迫的问题，需要国家之间进行集体协作、采取共同行动。 近年来，经济和安全领域设定的全球议程一揽子政策开始走向失败。无论是狭隘的“华盛顿共识”，还是华盛顿安全准则，无论是市场原教旨主义，还是单边主义，都已经开始自掘坟墓。世界上最成功的发展中国家(如中国、印度、越南、乌干达)之所以成功，是因为它们没有追随“华盛顿共识”的议程。而那些被成功扩散的冲突(如巴尔干、塞拉利昂和利比里亚)从集中的多边支持和人类安全议程中得到了益处。对于未来该如何前行，现已有了线索，如果想要继续推进多边秩序的效率和责任，我们就需要从这些线索以及过去的失误中学习。必要的根本性改革不但目标明确，而且也越来越得到全球层面的认可。华盛顿二十国峰会和波兹南联合国气候变化会议都标志着各国对改革有了越来越多的认同。但是，这两个会议的缺点也表明，全球机构改革仍需进一步深化。 然而，从金融到生态，复杂的全球进程把世界上各团体的命运连结在一起，使全球的治理能力处于压力之下。由于许多结构性困难的存在，而且根植于战后的安排和后来多边秩序自身的发展，国际社会在全球和地区层面上解决问题的能力变得越来越弱②。 坦率地说，对于解决当前的全球困境，全球体系所做的努力在许多方面是无效且不负责任的③。最近被称作“时代的悖论”④指出了一个事实，即我们必须努力应对的共同问题的广度和强度都在增强，而我们处理这些问题的手段却很无力且不完整。这些问题持续的原因是多方面的，但是，该悖论的持续在最基本的层面上仍然是一个治理问题。我们面临的重要难题有三点：其一，一方面越来越多的问题跨越国内和国际领域，另一方面各国在制度上又存在着分化和竞争，以致它们往往采用一种特定的、不和谐的方式处理这些全球问题；其二，即使一个问题得到了全球认可，但是无数的国际机构对解决这些问题却没有一个明确的分工，因为它们常常存在着职能交叉重叠、指令相互冲突、目标模糊不清等诸多问题；其三，全球治理的现有体系也面临着严重的责任和包容赤字，对于那些经济不强大、民众被边缘化或被排除在决策之外的国家来说，这一问题就更为突出。 本文接下来集中探讨全球公共政策面临的三个主要挑战，它们构成了全球公域的实质部分——共享的领域把不同的人群、利益和关切绑在一起，成为一个全球命运共同体。首先，观察与金融体系相关的严峻挑战，集中讨论更强大的制度治理能力和参与式改革的必要性；其次，考察共享的全球安全环境，单边主义明显的失败和在更广泛意义上对安全需求的认知。这种认知认为，安全来自于贫困、疾病和失业，因此，它呼吁以社会公正为核心的安全议程的出现；再次，阐明由气候变化导致的自然环境的威胁，以及当前应对气候变化努力的不足。针对每一个领域，本文都将描述其具体的全球公共政策困境是如何解决的，产生重要影响的治理方法又是怎样失败的。通过对以上三个领域的论证，本文得出的结论是：参与的不断增加、社会公正的优先、可持续性的集中不仅是一个更美好世界的重要价值，也是有效全球治理的核心操作原则。在文章的最后一部分，本文对新的全球政策提出了建议：这些改革要求我们着力解决当前面临的关键性全球问题，并采取各种措施把各个国家和地区连结到一个新的基于全球安排的规则体系当中。 一、金融风暴和金融治理 最近的金融危机显示了当今世界存在着的两大重要特征：一方面，全球金融治理体系对金融不稳定性的预测、缓和或者控制不够充分。有效全球治理的必要性要求，在私人的金融活动与公共的金融治理这两个金融全球化的世界里达到一种更好的平衡。另一方面，金融市场的全球化以史无前例的方式整合了全球经济，但是监管和调控金融市场活动的规则和制度并没有齐步并进。 在近年来的全球金融危机中，许多因素都在起作用。比如，金融市场泡沫迅速积聚、央行行长无力追踪房地产价格的通货膨胀、普遍没有能力察觉系统风险、私营部门主管者利用强大的个人权威增加体系风险。这些起作用的因素高度复杂，超出了本文探讨的范围。我们只能说，全球金融治理的现有体系彻底失败了。更为重要的是，全球经济相互依存意味着治理失败的成本会广泛扩散，尤其是会扩散到世界上极其脆弱的那部分人口那里。据估计，由于最近的全球金融危机，可能有八亿多人被迫生活在极端贫穷之下，这个数字比先前恐怖的数字还翻了一番⑤。 当然，全球金融治理的现有体系有它成功的一面。在过去国际金融稳定被打断的时期，全球金融治理产生了适度救助的政治需求，以协调主权国家金融主管当局之间的关系。像世界银行、国际货币基金组织和国际清算银行(BIS)这样的知名机构，都经历了数十年的转变以满足各种当代关切，并且它们在与中央银行合作、研究和政策宣传这些日益重要的职能方面扮演着核心角色。20世纪70年代早期，国际金融市场再度崛起。自那时起，十国集团国家的金融监管机构通过巴塞尔委员会，调整了银行合作的共同规则和标准。金融行动特别工作组一度成功地缓和了非法资金的全球流动、协助完成了对恐怖主义融资的追踪。1997-1998年的东亚金融危机使国际市场受到震动，为了进一步推进合作的范围和形式，金融稳定论坛(FSF)得以建立。这些机构合在一起在某些方面限制了国家间的金融监管竞争，增强了处理问题的多边能力，为当前和未来提供了一个急需的制度能力。通过国际层面的共同努力，它们促进了金融全球化的发展，并以各种方式对金融全球化进行管理。此外，全球金融的现有体系在金融压力时期不但给国家提供紧急流动资金，为国际银行业监管提供全球性的框架，打击了国际反洗钱活动，而且还调整了货币政策，为各国金融当局提供交流的论坛，鼓励它们采取最有效的行动。
