历来关于民主的争论中，民主的支持者倾向于在民众品质的看法上与民粹主义为伍，而民主的反对者则倾向于认为一般民众品质低下，不堪重任。精英民主理论在这方面可以说是一种调和，精英民主理论对民众的基本政治素质没有太高的评价，但依然相信通过民众选举的办法来选择、控制政治领导人，就是民主的真正意义所在，就能达到使政治领导人担负责任、避免政治衰败。在这样一个思想背景下，重新阅读斯图亚特·密尔(John Stuart Mill)的《代议制政府》，依然可以获得丰富的启示，确实显示《代议制政府》作为政治学经典的思想魅力。 一、对民众素质的现实主义看法 精英民主理论批评以卢梭、洛克、密尔等人为代表的古典民主理论，认为古典民主理论暗含的三项理论预设是不能成立的。第一个理论预设是认为民众能够理性参与政治，具有足够的知识来过问政治；第二个理论预设是认为只有通过民众每一个人的参与才能够达到民主的最高理想，民主也要求民众的积极广泛的参与；第三个理论预设是认为通过民主政治可以提高整个社会的道德水平。以熊彼特为代表的精英民主理论的倡导者认为民主政治的经验尤其是二十世纪初的大规模民主政治的经验表明古典民主理论当初以为自然而然的前提是不恰当的，其中尤以对民众的政治素质的判断严重不符合实际情况为最基本的问题。 要密尔预见到民主政治在二十世纪的发展及形态演变，无疑过于苛求，不过，密尔的民主论思想虽然与精英民主理论立论取向不同，却也不是如精英民主理论所批评的那么简单。虽然直到今天不少的民主的推崇者还意气昂扬贬斥当政阶层自私、贪婪、堕落，一心推许民众的正直、淳朴、诚恳、勤奋等优良品性，也有许多人已经不再那么肯定，而转而从制度的制约上来谈“民主不是最好的政府形式，而是最不坏的政府形式”。但是在密尔的分析中，却让人惊异地看到密尔其实对这一问题具有不能为精英民主理论所抹杀的洞见。 虽然密尔推崇“民主政府是最理想的政府形式”，他却非常清楚民众参与政治的潜在的缺陷，对民众的政治素质具有非常现实主义的看法。首先看所谓理性问题，密尔并未对一般民众的理性寄予不切实际的幻想，一个人在选举中的选择很多时候是受他的兴趣的决定，而“一个人有许多不同的兴趣，正如他有很多不同的感情一样；有各种的爱好或厌恶，不论是出自私心还是比较不坏的”。[1]人因此是很“容易由于贪欲、恶意、怄气、个人的对抗，甚至由于阶级或者党派的利益或者偏见，作不公正或不正当的投票”。[2]这与精英民主理论相信民众的政治行为容易受非理性因素的影响是—致的。第二，从知识方面看，密尔也清楚地意识到民众在这方面的欠缺，现在人们更强调社会发展使得社会事务越来越复杂，分析处理社会事务越来越依赖专家的意见，不过密尔还没有从这方面来考虑，他承认越往下层，民众的智力水平就越要下降，作为整体的平民阶级不可避免具有智力水平偏低的缺陷，“缺乏特殊训练和知识”是公众本身的缺点，[3]这一点不可避免会带入代表公众的议会中，使议会也容易具有这一缺陷，这也是密尔想方设法要加以补救的。第三，从利益方面来看，劳动阶级或者说平民阶级不能说比君主或者寡头制政府会更高尚一些，同样容易受到两种倾向的影响，一是执着于他们眼前的显而易见的利益，而这往往与平民阶级自己的长远利益也是相悖的；二是一旦在政治舞台上占据主导性，就容易把本集团的利益看成是唯一重要而且必须得到满足的，这也是权力的占有特别容易引起和助长的缺点。他说平民阶级在作为被统治阶级时“是非常谦虚和通情达理的，但当他们自己成为最强大的力量时，我们就可以料想得到这方面的全然变化”。[4] 当一个人对民众的政治素质具有不是很高的评价，却依然认为民主制政府是最理想的政府时，其中的理由应该是值得很好听取的吧。 二、民主政府在何种意义上是最理想的政府形式 要谈论理想的政府形式，首先得有一个标准，以此来比较分析不同的政府形式的优劣。由于“好政府的第一要素是组成社会的人们的美德和智慧，所以任何政府形式所具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧”。[5]这里可以看到古典政治理想的延续。按照施特劳斯的考察，现代社会最严重的问题也是基本的倾向是虚无主义，即对于价值已经无从判断好坏，因而政治的主要任务被认为是在认可人的自然权利的基础上，公共秩序如何获得以及维持的问题，德行与卓越被看成是个人的选择。[6]密尔更多是从常识上来理解美德的，或许他确实对现代社会隐含的价值标准的虚化没有感受或者不认为是一个足够严重的普遍性问题，所以并没有深究美德本身的内容。密尔由此区分政府制度的两种职能：一是将人民现有的道德的、智力的和其它方面的积极价值组织起来，以便对公共事务发挥最好的管理；二是促进社会普遍的精神上的进步。这两种职能行使的好坏程度就是判断一种政府形式好坏的标准。 密尔首先反驳这样的观点，就是认为开明的杰出的专制君主更有助于提供良好的管理和促进进步，密尔批评说这是“最有害的误解”。[7]在这种制度下，一般民众既没有权利也没有责任参与公共事务，民众将无知无识，在道德能力上同样受到妨碍，甚至感情也会变得狭隘和不健全。如果专制政府尽可能允许民众发展自己的管理能力，结局必然是在民众与独裁君主之间发生对抗，由此要么回到完全的专制制度下，要么改变专制制度。密尔认为按照人民已经达到的发展阶段，所需要的政府形式必然显著不同。[8]有的政府形式在把民众从野蛮阶段提升到文明阶段是有益的，但由于这种政府形式——密尔主要指专制政府——不能提供精神自由和个性发展的空间，反而使进一步的提高受到阻碍。因而对好的政府形式的判断不能仅仅看一个阶段，还要考虑长远的范围，而要作出这种考虑，就需要最好的理想的政府形式。密尔直截了当地提出“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府、亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。[9]密尔通过上面谈到的政府制度的两种职能来论证。在判断怎么样才能提供良好的管理也即促进普遍的福利的问题上，密尔引入了两个原则。“第一个原则是，每个人或者任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。第二个原则是，从事于促进普遍繁荣的个人能力愈大，愈是富于多样性，普遍繁荣就愈是达到高度，愈是广泛普及。”[10]按照这一逻辑，完全的平民政府在适当的情况下，将带来最大数量的有益后果。再从对于人们性格的影响的问题上来看，有权利参与公共事务才能培养人的积极性格，而积极的性格对于人们智力上的、实践上的和道德上的发展更有利是勿庸置疑的。只有把尽可能少的人排除于选举权外，尽量“使整个公众都在某种程度上参加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼”，[11]才能最充分地提升整个社会所有公民的能力、尊严及道德水平，而不至于由于把部分人绝对地排除在外而使他们成为这个社会的敌人从而分裂这一社会。这样，密尔就肯定了“能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府”。[12]但是这里所论证的结果是“全体人民参加的政府”，密尔最终的结论是：“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而可以得出结论，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[13]最后的结论在逻辑上其实不连贯，最理想的政府类型是全体人民参加的政府，而全体人民都参加的政府在一个大规模的社会里已经不可能实行，从这里可以得出的结论应该是认为全体人民参加的政府也即民主政府在现代已经不可行了。至于代议制政府是否是现代社会最理想的政府形式，从逻辑上来说，恐怕得另外作出论证才行。但是在当时代议制是唯一可行的民主制政府已经没有人怀有疑问，所以密尔可能并不觉得还有论证的必要。
