教育的发展关系到一个国家和民族的未来，教育事业科学发展的动力在于改革和创新。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)颁布实施标志着自上而下强制性教育制度变革正在推进，教育部为此相继立项了多达425个试点项目，分十大领域进行系统创新探索[1]，进而在全国范围内掀起了一场轰轰烈烈的教育制度创新改革热潮。实际上，在此之前，在科学发展观和建构和谐社会的大背景下，相对于中央政府而言，一些地区自下而上进行的教育创新实践就已经开始进入人们视野，其中一些探索和实践已经具有了制度创新的价值和意义，彰显出我国教育发展的动力和活力。可见，无论是围绕着《教育规划纲要》贯彻落实而推进的自上而下的试点工作还是地方政府自发进行的教育制度创新举措，都意味着我国正进入地方教育制度创新的活跃期。在这种背景下，有必要深入系统地梳理地方教育制度创新的动力结构和影响因素，以期进一步引导和激发地方教育制度创新行动深入发展、健康发展。 所谓动力，按照《现代汉语词典》的解释，原指使机械做功的各种作用力，后常用来比喻推动工作、事业等前进和发展的力量。[2]创新首先表现为一种行为和活动，地方教育制度创新指的是地方政府在教育领域，特别是在教育具体制度设计、制度安排层面进行的有针对性的调整、改善的行为和活动。这种行为和活动最初的动力源自哪里。又有哪些因素最终促成了制度创新行为的发生？这些因素之间又具有什么样的关系？本文围绕这些问题进行系统的探讨和研究。 一、学理视角：制度创新动力与地方政府制度创新动因分析 制度创新动力机制的研究可以追溯到创新理论和新制度经济学相关论述。“创新”的概念和创新理论是由熊彼特在1912年出版的《经济发展理论》一书中首次提出和阐发的。在熊彼特看来，所谓创新，就是建立一种新的生产函数，也就是说，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。熊彼特认为，创新包括产品创新、技术创新、组织创新和市场创新等。其中，组织创新在很大程度上依赖于制度创新。美国经济学家戴维斯和诺思在1971年出版的《制度变革和美国经济增长》一书中，继承了熊彼特的创新理论，研究了制度变革的原因和过程，并提出了制度创新模型，补充和发展了熊彼特的制度创新学说。关于制度创新，新制度经济学家有很多论述，其主要有以下几方面的内容：(1)制度创新一般是指制度主体通过建立新的制度以获得追加利润的活动。(2)制度创新是指能使创新者获得追加利益而对现行制度进行变革的种种措施与对策。(3)制度创新是在既定的宪法秩序和规范性行为准则下制度供给主体解决制度供给不足，从而扩大制度供给的获取潜在收益的行为。(4)制度创新是由产权制度创新、组织制度创新、管理制度创新和约束制度创新四方面组成的。(5)制度创新既包括根本制度的变革，也包括在根本制度不变的前提下具体运行的体制模式的转换。(6)制度创新是一个演进的过程，包括制度的替代、转化和交易过程。综合观之，所谓制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化的通称，包括制度的调整、完善、改革和更替等。 按照新制度经济学的观点，制度创新只有在这样两种情况下发生：一是创新改变了潜在利益；二是创新成本的降低使制度的变迁变得合算。可以说，制度创新是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果。这种分析包括三个方面：一是某种制度设立与该制度缺位在成本效益方面的比较；二是把同一制度安排和制度结构的运行效益与运行成本加以比较；三是对可供选择的多种制度的成本收益进行比较，选择净收益最大的一项制度。制度创新的原动力在于：作为国家和社会主体的个人、社团和政府都企图在这一过程中减少实施成本和摩擦成本，从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益，从微观上对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解社会利益冲突。几乎所有的新制度经济学家都承认，制度创新的终极动力在于追求个人利益最大化。即一项制度安排是在预期的净收益超过预期成本时就会被创新的。[3] 可以看出，制度经济学有关制度创新动力的分析是围绕着“获利”这一关键词而进行的，这里的“制度创新”显然只是一个经济学范畴，虽然对我们分析地方教育制度创新动力有些启发和借鉴，但是也存在明显的不足。正如有学者指出“制度创新既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范畴。既包括经济领域或企业的制度创新，也包括整个社会的各个具体领域和各团体的制度创新。它不仅涉及经济利益的调整，而且包含着人们的权力和价值、文化观念的调整”。[4] 教育制度的发展、调整和创新虽然也会涉及某些群体的经济利益，但是更多时候属于社会关系的调整，是与人的思想观念、教育观念、价值观念息息相关的。因此，要探究教育制度创新动力机制，就不能够只局限在新制度经济学范畴，而是需要更广泛的学科视角，特别是需要从哲学的角度来审视制度创新活动，与人的创造性以及人的价值追求紧密的联系起来。 根据我国的教育行政管理体制，各级政府负责管理教育事业。教育行政依附于一般行政，自上而下的各级教育行政管理部门是各级政府职能部门组成部分，不具有独立性，教育行政管理是政府社会管理职能之一。因此，地方教育制度创新属于地方政府制度创新范畴。关于地方政府制度创新动因及动力机制的研究，主要包括两方面观点：其一，一些信奉新制度经济学的学者认为，地方政府制度创新的动力来自于获利需要。由于外部利润的存在而现有的制度安排无法实现的情况下，往往会引发政府的创新动机。这一观点显然有很大的局限性。其二，很多学者研究认为，促使地方政府进行制度创新的动力因素是多方面的，而非单一的经济获利。如陈天详认为地方政府制度创新的动因包括宪法秩序的变化、制度创新的成本、制度创新的预期收益和制度创新的能力等四方面。[5]傅大友从外部动因、内部动因和主体动因三方面分析认为，由生产力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本动因，制度即制度结构本身所具有的缺陷是内在动因。而对制度创新预期净收益的诉求则是地方政府制度创新的直接动因。在这三种因素的共同作用下，地方政府制度创新行为才得以持续进行。他还从地方政府制度创新的动力形成、动力转化、动力贯彻和动力终止四个阶段阐述了地方政府制度创新的动力机制和创新过程，提出了在政府制度创新为主导的发展中国家，不断完善政府不断制度创新动力机制的必要性。[6]
