近代意义上的权力分立学说，是在17世纪英国革命后首次作为一种明确表述的政府理念而显现的。①1653年12月由克伦威尔颁布的《政府约法》(Instrument of Government，1653-1657年)，通常被视为权力分立学说的第一次实际尝试。而洛克则被视为这一理论的奠基人。②在《政府论》下篇第十二章中，洛克对立法权、行政权及对外权的职能作了明确的界定：立法权决定国家力量的运用方式，行政权负责执行已制定的现行法律，对外权决定和平与战争、结盟等事务。洛克强调“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人性的弱点以绝大的诱惑，使人们动辄攫取权力借以使他们免于服从自己所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于自己的私人利益”。因此他认为在组织完善的国家中，立法权与执行权应当分立。但另一方面，洛克又认为执行权和对外权几乎总是联合在一起，很难分开。如果两者掌握在可各自行动的人手里，就会使公共力量处在不同的支配下并迟早导致纷乱和灾祸。③洛克所关注的，主要是对政府建立起一种总体的监控，从而将管理者置于法律的约束之下。④ 洛克之后对权力分立学说产生至关重要影响的人物，自然非孟德斯鸠莫属。《论法的精神》第十一卷第六章“论英格兰宪政”，比起此书的任何其他部分都更有影响力，后人就是从这一章里“演化”出孟氏有关权力分立的学说的。⑤孟德斯鸠最主要的创新之处，是将裁判权从立法机构的贵族部分中分离出来，并将之授予国家法院，从而首次在立法权与行政权之外引入了司法权。与洛克一样，孟德斯鸠强调如果同一个人或同一机构同时行使这几种不同的权力，那么后果将不堪设想。他以为英国政府与大多数古代共和国相比的优越之处在于，“它的立法机构由两部分组成，它们通过相互行使反对权来彼此制约，而二者又都受行政权的约束，行政权本身则受立法权的约束”。⑥不过我们同时应注意到，权力分立学说在孟德斯鸠的政治理论中还不是一个“独立”的学说，他尚未将其分权思想整合成为一个统一的理论。“论英格兰宪政”的部分在厚达一千多页的《论法的精神》中，其实只占了十几页而已。⑦这一章的简短性有力地表明，对于英国宪政的讨论其实并非其撰写《论法的精神》的主要意图。他之所以将这一部分引入，主要是为了支持其社会学而非政治学的一般论题。⑧孟氏的本意是在强调，一个国家的政治制度必须与更为广泛的社会环境相适应。他力图阐明各国法律同其政府形式的性质，同该国气候、土地和经济，同该国风俗及习惯相联系的方式。⑨因此我们可以说，权力分立学说在《论法的精神》里，尚被孟德斯鸠“埋藏”在他对政治体系的宏观考察之中，他还没有清楚地表述出纯粹权力分立学说的所有要素。 如果说孟德斯鸠强调一国之法律应与其自然环境、历史传统及风俗相联系，那么卢梭可谓是反其道而行之，强调抽象、普适的公意及主权的不可分割性。卢梭根本不关心先前大多数讨论权力分立的思想家认为至关重要的问题，而当他的理论被用来顺应18世纪后期更为实际的现实政治的需要时，便将分权理论引向了一个与孟德斯鸠非常不同的新的方向。《社会契约论》的中心立场是，法律只能来自社会的一般意志，立法权是人民最高意志的体现，这一权力是不能分立或代理的。卢梭断然拒绝了主权的可分割性。⑩不过对于卢梭来说，主权虽是不可分割的，但政府职能却是可以加以区分的。(11)只是我们必须对卢梭所采用的特殊表述方式加以留心，因为他几乎总是在较高的抽象层面来讨论政府权力的组成问题。(12)卢梭所谓的“执行部门”指的并不是行政机关，而是政府的全部机器，即国家中实施法律的那一部分。由于法律只能由人民制定，而卢梭又不允许将这种权力委托给一个代表性议会，这就使得这种议会即便存在也只能是执行部门的一部分而已。因此卢梭强调一切形式的政府，无论其如何组成，都受制于人民的至高无上的、压倒一切的立法权。至于“执行部门”应当如何组成，以及政府的各部门是否应当分立，则仅仅是个便利与否的问题，而非原则问题。那些在洛克与孟德斯鸠看来至关重要的制度组织问题，对卢梭而言只是第二等重要的。他只是从后门接受了权力分立学说，并认为先前对此问题的一切讨论，均只是一个“执行部门”如何组织的问题。(13) 无论是孟德斯鸠的三权分立理论还是卢梭独特的分权学说，在法国的旧制度下都是作为一种明确的意识形态立场而被激烈地坚持的。事实上在大革命之前的法国，他们的理论几乎没有任何政治实践的经验。真正将分权理论运用到现实政治之中，则是在1789年之后。 目前西方学界通常将法国大革命视为孟德斯鸠信条与卢梭理论之间的一种交锋：法国的1791年宪法与共和三年宪法多被视为孟德斯鸠分权理论在政治实践中的具体运用，而1793年宪法则直接源自于卢梭的人民主权理论。(14)1791年宪法的基础，可以说是一种极端的权力分立学说。宪法将立法权赋予了一个单一制的议会，大臣责任制的提议却未被采纳，议员不能同时担任大臣之职，因此立法部门与执行部门被严格地区分开来。1791宪法假定了政府各部门间有一定程度的自然和谐，然而即便是在最平静的政治体系中这种和谐也是很少见的，更何况在法国大革命的大动荡中这种机会更是微乎其微了。(15)这部宪法在勉勉强强地维系了一年半之后，最终以国王被废黜、宣布共和而告终。第一共和国成立后，1791年宪法所设计的严格分权体制逐渐演变成一种一院制的议会独裁体制，1793年后行政机关更是退化为国民公会手中的木偶。1793年宪法虽然没有时间付诸实践，但却是其最佳的表征。在经历了罗伯斯庇尔的革命政府与恐怖统治之后，1795年国民公会再次退回到曾流行于1791年的立法机关和执行机关间保持均衡的立场上来。出于对于立法权独大的担忧，新宪法创建了一个两院制的议会。但是对于执行机关与立法机关间可能发生的冲突，这部宪法却没有作出任何规定。因此共和三年宪法可以说是对纯粹分权学说的又一次演练，除了以督政府代替国王之外，比起1791年宪法来可以说几乎没有任何进步。(16)1795年宪法在其颁布后的四年内，成了立法机关与执行机构间激烈冲突的舞台，在经历了一系列的政变之后，最终为拿破仑上台铺平了道路。
